Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 11 января 2024 г. по делу N 8а-38632/2023[88а-1391/2024-(88а-43111/2023)]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Аняновой О.П, судей Капункина Ю.Б. и Мальмановой Э.К, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы администрации Дзержинского района Волгограда, администрации Волгограда на решение Центрального районного суда г. Волгограда от 26 мая 2023 г, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 13 сентября 2023 г. по административному делу по административному исковому заявлению ИП ФИО2 к администрации г. Волгограда о признании недействующими в части нормативно-правовых актов.

Заслушав доклад судьи ФИО5, объяснения представителя административного ответчика администрации Волгограда - ФИО3, поддержавшей кассационную жалобу, представителя административного истца ИП ФИО2 - адвоката ФИО4, возражавшего против удовлетворения кассационных жалоб, заключение старшего прокурора отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Костюка А.И, полагавшего судебные акты подлежащими оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

ИП ФИО2 обратилась в суд с административным исковым заявлением к администрации г. Волгограда о признании недействующими в части нормативно-правовых актов.

Решением Центрального районного суда г. Волгограда от 26 мая 2023 г, с учетом внесенных в него определением судьи Центрального районного суда г. Волгограда от 20 июля 2023 г. исправлений (т. 2 л.д. 3-14, 64) постановлено: "Признать недействующим со дня его принятия пункт 1 раздела " "адрес"" строка 20 - "адрес" " "адрес" от пересечения с "адрес" до пересечения с "адрес"" Постановления администрации Волгограда от 24 декабря 2021 г. N 1510"О внесении изменений в постановление администрации Волгоградаот 11 января 2017 г. N 15 "Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") по формированию городской среды, включающей комплексное благоустройство территории Волгограда", в части приводящей к исключению объекта с порядковым номером 1.1395 из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгоградана 2017-2026 гг.; признать недействующим со дня его принятия пункт 1 постановления администрации Волгограда от 24 декабря 2021 г. N 1514"Об утверждении проектов комплексного благоустройства на территории Дзержинского района Волгограда", в части приводящей к исключению объекта с порядковым номером 1.1395 из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгоградана 2017-2026 гг.; признать недействующим со дня его принятия пункт 1.5 постановления администрации Волгограда от 1 февраля 2022 г. N 86"О внесении изменений в постановление администрации Волгоградаот 1 февраля 2017 г. N 132 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда" в части приводящей к исключению объекта с порядковым номером 1.1395 из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017-2026 гг. Сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в издании "Городские вести. Царицын-Сталинград-Волгоград".

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 13 сентября 2023 г. решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационных жалобах администрация Волгограда, администрация Дзержинского района Волгограда, ставят вопрос об отмене судебных актов. В обоснование указывают на неправильное применение норм материального права, нарушение и неправильное применение норм процессуального права, а также на несоответствие выводов, изложенных в обжалуемых судебных актах, обстоятельствам административного дела.

ИП ФИО2 на кассационные жалобы поданы возражения.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель администрации Волгограда - ФИО3 кассационную жалобу поддержала, представитель административного истца ИП ФИО2 - адвокат ФИО4 возражал против удовлетворения кассационных жалоб.

В заключении старший прокурор отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Костюк А.И. полагал судебные акты подлежащими оставлению без изменения, кассационные жалобы без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в рассмотрении дела, извещенные о дате, времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.

В соответствии с частью 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. При этом суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются.

Согласно части 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационных жалоб, поступившие на них возражения, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что таких нарушений судами первой и апелляционной инстанции допущено не было.

В соответствии с подпунктом 15 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ЗаконN 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для обеспечения жителей муниципального, городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по принятию муниципальных правовых актов (статья 17 Закона N 131-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ) правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1"О защите прав потребителей", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 3 Закона N 381-ФЗ органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 10 Закона N 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Приказом комитета промышленности и торговли Волгоградской области от 4 февраля 2016 г. N 14-ОД утвержден Порядок разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгоградской области (далее - Порядок), устанавливающий процедуру разработки, утверждения и изменения органами местного самоуправления схем размещения нестационарных объектов, осуществляющих торговую деятельность на территории муниципальных образований Волгоградской области, направленный на формирование единых правил размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгоградской области.

В соответствии с пунктом 2.2 Порядка схема является единой для муниципального района, городского округа и утверждается нормативным правовым актом уполномоченного органа местного самоуправления соответствующего муниципального образования на срок до десяти лет.

Утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

По правилам пункта 3.1 Порядка внесение изменений в схему, в случае включения или исключения из нее мест размещения нестационарных торговых объектов, изменения вида нестационарных торговых объектов, видов деятельности (специализации) нестационарных торговых объектов, площади места размещения нестационарных торговых объектов осуществляется в порядке, установленном разделом 2 настоящего Порядка, с особенностями, установленными настоящим разделом Порядка.

Пунктом 3.2 Порядка предусмотрен исчерпывающий перечень оснований к исключении места размещения нестационарного торгового объекта из схемы, к числу которых относятся: а) если место размещения нестационарного торгового объекта не востребовано хозяйствующими субъектами в течение 1 года после включения в схему; б) принятие решения: об изъятии земельного участка, на котором предусмотрено место размещения нестационарного торгового объекта, для государственных или муниципальных нужд; о комплексном благоустройстве земельного участка, на котором предусмотрено место размещения нестационарного торгового объекта (киоска, павильона, торговой галереи); в) если место размещения нестационарного торгового объекта не соответствует требованиям действующего законодательства.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Судами установлено, что 4 мая 2017 г. между ИП ФИО2 и администрацией Дзержинского района Волгограда заключен договор на размещение нестационарного торгового объекта на территории Волгограда: павильона (продовольственные и непродовольственные товары), площадью 30 кв.м, номер "данные изъяты" в схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда, расположенный по адресу: "адрес"). Срок действия договора установлен до 31 декабря 2021 г.

14 декабря 2021 г. между ИП ФИО2 и администрацией района подписано дополнительное соглашение N 03 к договору от 4 мая 2017 г, которым действие основного договора продлено до 31 декабря 2026 г.

Эксплуатация земельного участка осуществлялась административным истцом в соответствии с договором аренды земельного участка от 4 мая2017 г.

В соответствии с протоколом заседания межведомственной комиссии по формированию схемы размещения нестационарных торговых объектовот 28 декабря 2021 г. N 10-2021 согласован проект исключения из схемы ряда мест, в том числе места 1.1395.

Постановлением администрации Волгограда от 24 декабря 2021 г.N 1510 внесены изменения в постановление администрации Волгоградаот 11 января 2017 г. N 15 "Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") по формированию городской среды, включающего комплексное благоустройство территории Волгограда", в том числе в части планов мероприятий по благоустройству "адрес" (на пересечении с "адрес").

Постановлением администрации Волгограда от 24 декабря 2021 г.N 1514 "Об утверждении проектов комплексного благоустройства на территории Дзержинского района Волгограда" утверждены проекты комплексного благоустройства в части определения границ и работ по благоустройству территории Дзержинского района Волгограда.

Постановлением администрации Волгограда от 1 февраля 2022 г. N 86 "О внесении изменений в постановление администрации Волгоградаот 1 февраля 2017 г. N 132 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда" признана утратившей силу строка N 20 раздела "Дзержинский район" (место размещения 1.1395).

Правовым основанием к исключению из схемы размещения нестационарного торгового объекта места, эксплуатируемогоИП ФИО2, послужило принятие решения о комплексном благоустройстве земельных участков, на которых предусмотрены места размещения нестационарных торговых объектов

Удовлетворяя требования административного искового заявления, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции пришли к выводу о том, что оспариваемые в части постановления изданы администрацией Волгограда в пределах компетенции органа местного самоуправления, однако при их принятии не обеспечен баланс частных и публичных интересов, проигнорированы законные интересыИП ФИО2 в стабильном осуществлении предпринимательской деятельности; постановление администрации N 86, а также постановленияN 1510 и 1514 в части, приводящей к исключению объекта с порядковым номером 1.1395 из Схемы, в оспариваемой части не соответствуют нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а именно Федеральному закону от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с данными выводами судов обеих инстанций.

Названные нормы направлены на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2015 г. N 225-О).

Постановлением администрации Волгограда от 11 января 2017 г. N 15 утверждены план мероприятий "дорожная карта" по формированию городской среды, включающий комплексное благоустройство территорий Волгограда, а также адресный перечень объектов (улиц), подлежащих комплексному благоустройству.

В адресном перечне объектов (улиц), подлежащих комплексному благоустройству в первоначальной редакции, "адрес" (от пересечения с "адрес" до пересечения с "адрес") поименована не была. В указанный перечень внесена постановлением администрации Волгограда от 24 декабря 2021 г. N1510.

Постановлением администрации Волгограда от 24 декабря 2021 г.N 1514 утверждены проекты комплексного благоустройства на территории Дзержинского района Волгограда.

Из позиции стороны административного ответчика следует, что оспариваемое постановление от 1 февраля 2022 г. N 86 в части исключения из схемы мест размещения нестационарных торговых объектов, расположенных в границах Дзержинского района Волгограда, основано на решениях о комплексном благоустройстве территории (постановления администрации Волгограда от 24 декабря 2021 г. N 1510 и N 1514).

Планом мероприятий ("дорожной картой") по формированию городской среды, включающим комплексное благоустройство территорий Волгограда, утвержденным постановлением администрации Волгограда от 11 января2017 г. N 15, установлены сроки реализации его отдельных положений.

В соответствии с разделом 2 плана, изготовление и утверждение проектно-сметной документации по комплексному благоустройству улиц, парков, скверов, площадей и формированию городской среды подлежало осуществлению не позднее 30 мая 2017 г. (пункт 2.4). С учетом размера средств, необходимых на благоустройство улиц, парков, скверов, площадей и формирование городской среды, согласно разработанной и утвержденной документации в срок до 9 июля 2017 г. подлежало формирование предложений о внесении изменений в бюджет Волгограда (пункт 2.6).

В дальнейшем, исходя из раздела 3 плана, ежегодно выполняется разработка и утверждение аукционной документации на выполнение работ по комплексному благоустройству улиц, парков, скверов, площадей и формированию городской среды, размещение закупок для муниципальных нужд на право заключения соответствующих муниципальных контрактов, заключение контрактов (не позднее 15 апреля каждого года) и проведение работ по комплексному благоустройству.

Судами установлено, что контракты на выполнение работ по благоустройству данной территории ("адрес" (от пересечения с "адрес" до пересечения с "адрес"), до настоящего времени не были заключены.

В подтверждение необходимости благоустройства территории, на которой расположен принадлежащий ИП ФИО2 нестационарный торговый объект, каких-либо доказательств административным ответчиком ни в суд первой инстанции, ни в суд апелляционной инстанции не представлено.

Таким образом, материалы административного дела не содержат доказательств, подтверждающих, что указанная концепция благоустройства "адрес" принята в реализацию, определены конкретные объем, порядок, сроки проведения планируемых работ.

Учитывая изложенное, суды пришли к правомерному выводу о том, что ответчиком не доказана обоснованность исключения указанного объекта из схемы размещения в связи с проведением благоустройства "адрес".

В силу части 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

По смыслу правовой позиции, приведенной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2015 г.N 225-О, положение части 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ, направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой. В соответствии с этим оспариваемое законоположение не может рассматриваться как исключающее необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, а потому органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

Поскольку ответчиком не доказана обоснованность исключения указанного объекта из схемы размещения в связи с проведением благоустройства, суды нижестоящих инстанций пришли к правомерному выводу об удовлетворении иска.

Доводы кассационных жалоб об обратном не могут быть приняты судом в качестве основания к отмене обжалуемых судебных актов, поскольку противоречат установленным по делу обстоятельствам и исследованным материалам дела, направлены на ошибочное толкование норм материального и процессуального права, на иную оценку исследованных судами доказательств и не содержат новых обстоятельств, которые не были предметом обсуждения судов или опровергали бы выводы судебных постановлений.

При рассмотрении административного иска судом первой и апелляционной инстанции верно определены юридически значимые обстоятельства дела, которые всесторонне и полно исследованы при надлежащей оценке доказательств, правильно применен и истолкован материальный закон, а доводы подателя жалобы, изложенные в кассационной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали изложенные в обжалуемых судебных актах выводы, поэтому признаются судом кассационной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, судебная коллегия находит доводы, приведенные в кассационной жалобе, аналогичными позиции подателей жалоб в суде первой и апелляционной инстанций, которой суд дал надлежащую правовую оценку.

Выводов судов они не опровергают, в связи с чем, оснований для удовлетворения кассационных жалоб и отмены судебных актов не имеется.

Доводов, подтверждающих несоответствие выводов, изложенных в обжалованных судебных актах, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, которые привели к принятию неправильным судебным актам, заявителем не представлено.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Центрального районного суда г. Волгограда от 26 мая 2023 г, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 13 сентября 2023 г. - оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 25 января 2024 г.

Председательствующий

О.П. Анянова

Судьи

Ю.Б. Капункин

Э.К. Мальманова