Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 18 января 2024 г. по делу N 8а-27567/2023[88а-1261/2024-(88а-27493/2023)]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Никулиной И.А, судей Виноградовой О.В. и Черемисина Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Кушпа Виталия Леонидовича, поданной через суд первой инстанции 17 ноября 2023 года, на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 21 сентября 2023 года по делу N 2-25/2023 по административному исковому заявлению Красноярского природоохранного прокурора в интересах Российской Федерации к администрации г. Дивногорска Красноярского края о признании незаконным бездействия и возложении обязанности произвести демонтаж самовольных объектов, расположенных в водоохранной зоне р. Енисей на земельных участках неразграниченной государственной собственности в границах муниципального образования "город Дивногорск".

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А, пояснения заинтересованных лиц Урлапкина А.Г. и Кочерги С.Л, поддержавших доводы кассационной жалобы, прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Самойлова А.А, возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Красноярский природоохранный прокурор, действуя в интересах Российской Федерации, обратился в Дивногорский городской суд Красноярского края с административным исковым заявлением к администрации г. Дивногорска о признании незаконным бездействия и возложении обязанности произвести демонтаж самовольных объектов, расположенных в водоохранной зоне р. Енисей на земельных участках неразграниченной государственной собственности в границах муниципального образования "город Дивногорск", в обоснование ссылаясь на установленные в ходе прокурорской проверки и не устраненные в результате применения мер прокурорского реагирования нарушения земельного и водного законодательства, выразившиеся в незаконном расположении 34 строений (сооружений) в водоохранной зоне р. Енисей в с. Овсянка г. Дивногорска Красноярского края, имеющих признаки самовольных построек, что создает угрозу для функционирования естественных экологических систем, сохранения биологического разнообразия и может повлечь невосполнимый ущерб окружающей среде.

Решением Дивногорского городского суда Красноярского края от 22 мая 2023 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 21 сентября 2023 года решение Дивногорского городского суда Красноярского края от 22 мая 2023 года отменено, по делу принято новое решение, которым признано незаконным бездействие администрации г. Дивногорска, выразившееся в неприятии мер, обеспечивающих демонтаж незаконных строений в водоохранной зоне р. Енисей в границах муниципального образования "Город Дивногорск", расположенных на землях неразграниченной государственной собственности в координатах, приведенных в резолютивной части судебного акта. На администрацию г. Дивногорска в течение одного года со дня вынесения апелляционного определения возложена обязанность проведения мероприятий, предусмотренных Порядком выявления и демонтажа и (или) перемещения самовольно установленных некапитальных временных объектов на территории муниципального образования город Дивногорск, утвержденным постановлением администрации города Дивногорска Красноярского края от 8 апреля 2016 года N 38п.

В кассационной жалобе заинтересованное лицо Кушпа В.Л. просит отменить апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 21 сентября 2023 года, оставить в силе решение Дивногорского городского суда Красноярского края от 22 мая 2023 года, указывая на нарушение судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, полагая, что администрация г. Дивногорска является ненадлежащим ответчиком по настоящему делу, поскольку в силу абзаца второго пункта 2 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации ответчиком по иску о сносе самовольной постройки является лицо, осуществившее самовольное строительство. Судом первой инстанции указанные лица были определены и привлечены к участию в деле в качестве заинтересованных лиц, препятствий в уточнении заявленных требований и возложении обязанности на конкретных владельцев объектов устранить допущенные нарушения у административного истца не имелось. При этом административным истцом не были представлены сведения о том, какие объекты расположены в водоохранной зоне, являются ли объекты капитальными постройками или какими-то иными строениями (временными) сооружениями, какие требования были нарушены при их возведении и использовании, создают ли данные объекты угрозу жизни и здоровью неопределенному кругу лиц и препятствия свободному проходу и проезду к водному объекту.

Администрация города Дивногорска в представленном отзыве на кассационную жалобу позицию кассатора поддержала.

Относительно доводов кассационной жалобы прокуратурой Красноярского края принесены возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера не было допущено судом апелляционной инстанции.

По смыслу положений статьи 227 КАС РФ для признания незаконными решений, действий (бездействия) публичного органа необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов лица, обратившегося в суд.

Порядок, сроки рассмотрения, юридически значимые обстоятельства, подлежащие установлению по административным делам данной категории, определены положениями статьи 226 КАС РФ.

В частности, при рассмотрении дел указанной категории суд выясняет, соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (пункт 4 части 9 статьи 226 КАС РФ).

Как следует из материалов дела, результатами прокурорской проверки установлено расположение на землях неразграниченной государственной собственности, распорядителем которых является орган местного самоуправления в лице администрации г. Дивногорск, в районе с. Овсянка с северной стороны земельного участка от дома "адрес" в водоохранной зоне 34 объектов, из них 5 деревянных (3 хозяйственные постройки, 1 деревянный гараж, обшитый металлическими листами, 1 деревянный гараж); 29 металлических (3 контейнера, металлические гаражи, хозяйственные постройки обшитые сайдингом, хозяйственные постройки, обшитые металлическими листами).

Пользователями указанных объектов являются Урлапкин А.Г... Грудницкий Н.В, Меновщиков В.А, Иванов А.А, Нефедов С.М, Видлацкий А.А, Кочерга С.Л, Кушпа В.Л, Дайлид А.М, Васильян А.Г, Зотин А.Е, Яковлев О.Е, Разбродин С.В, Фокин В.И, Кочерга Д.Е, Скрипин С.И, Кокарев О.П, Мартынец В.И, Тузов Г.В, Фомин Т.М.

Земельные участки, на которых возведены постройки, как и сами постройки, не принадлежат указанным лица на каком-либо праве, объекты недвижимости не зарегистрированы, разрешения на их строительство отсутствуют. Объекты расположены в зоне с особыми условиями использования территории (ЗОУТ), прибрежной защитной полосе р. Енисей, а также водоохранной зоне р. Енисей.

Внесенное административному ответчику представление прокурора от 13 января 2022 года N 7/1-12/2022/8 об устранении нарушений законодательства об охране окружающей среды оставлено без удовлетворения.

Полагая незаконным бездействие администрации г.Дивногорска. выразившееся в неприятии мер, обеспечивающих демонтаж незаконных строений в водоохранной зоне р. Енисей в границах муниципального образования "Город Дивногорск", Красноярский природоохранный прокурор, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с настоящим административным иском.

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции исходил из того, что иск о сносе самовольной постройки может быть предъявлен к лицу, ее осуществившему, при этом факт строительства спорных объектов администрацией городского округа Дивногорск установлен не был, а само по себе расположение спорных строений в водоохранной зоне не является безусловным основанием для возложения на административного ответчика обязанности снести эти строения при отсутствии иных доказательств.

Отменяя решения суда первой инстанции и принимая новое решение об удовлетворении административных исковых требований, суд апелляционной инстанции, руководствуясь положениями действующего водного, земельного законодательства, положениями Гражданского кодекса Российской Федерации о самовольной постройке, а также Порядком выявления и демонтажа и (или) перемещения самовольно установленных некапитальных временных объектов на территории муниципального образования город Дивногорск, утвержденным постановлением администрации г. Дивногорска Красноярского края от 8 апреля 2016 года N 38п (с учетом внесенных изменений постановлением администрации г. Дивногорска Красноярского края от 14 июня 2018 года N 108п), исходил из того, что обязанность по выявлению, демонтажу и (или) перемещению, самовольно установленных некапитальных временных объектов, размещенных на земельных участках, государственная собственность на которые на территории муниципального образования город Дивногорск не разграничена, возложена на администрацию г. Дивногорска, однако данная обязанность администрацией не исполняется, поскольку меры, направленные на установление владельцев таких объектов, а также их демонтаж, не применяются, что влечет нарушение земельного законодательства, а также прав и законных интересов неопределенного круга лиц на пользование земельными и водными ресурсами, и пришел к выводу, что оспариваемое административным истцом незаконное бездействие было допущено администрацией г. Дивногорска, обязав административного ответчика в течение одного года со дня вынесения настоящего апелляционного определения провести мероприятия, предусмотренные названным Порядком.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает выводы суда апелляционной инстанции правильными. Судом верно определены имеющие значение для дела обстоятельства, подтвержденные исследованными судом доказательствами, выводы суда мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам и требованиям закона.

Исходя из взаимосвязанного толкования частей 1, 2, 6, 8 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ), поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено данным Кодеком.

Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено названным Кодексом, другими федеральными законами. Полоса земли вдоль береговой линии (границы водного объекта) водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования.

Каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.

Водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек. ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод. а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности. Ширина водоохранной зоны рек или ручьев устанавливается от их истока для рек или ручьев протяженностью от пятидесяти километров и более - в размере двухсот метров (65 ВК РФ).

Ширина водоохранной зоны р. Енисей 200 метров.

Исчерпывающий перечень мероприятий, запрещенных в границах водоохранных зон установлен частью 15 статьи 65 ВК РФ.

Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров (часть 6 статьи 6 ВК РФ).

Согласно пункту 1 части I статьи 102 Земельного кодекса Российской Федерации (далее ЗК РФ) покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, земли относятся к землям водного фонда.

На основании статьи 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением, принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле, как природному объекту.

Право собственника и иного владельца земельного участка на его использование не является абсолютным и может быть ограничено законом, в том числе для предотвращения нанесения вреда окружающей среде.

В силу пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся, в том числе принятие в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации решения о сносе самовольной постройки.

Пунктом 1 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенные или созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если разрешенное использование земельного участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений и (или) указанные градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являются действующими на дату выявления самовольной постройки.

В силу пункта 3.1 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации решение о сносе самовольной постройки либо решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями принимается судом либо в случаях, предусмотренных пунктом 4 настоящей статьи, органом местного самоуправления поселения, городского округа (муниципального района - при условии нахождения самовольной постройки на межселенной территории).

В соответствии с подпунктом 1 пункта 4 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления принимают в порядке, установленном законом, решение о сносе самовольной постройки в случае, если самовольная постройка возведена или создана на земельном участке, в отношении которого отсутствуют правоустанавливающие документы и необходимость их наличия установлена в соответствии с законодательством на дату начала строительства такого объекта, либо самовольная постройка возведена или создана на земельном участке, вид разрешенного использования которого не допускает строительства на нем такого объекта и который расположен в границах территории общего пользования.

Согласно положениям пункта 11 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относится в том числе, принятие решения о сносе самовольной постройки либо решения о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленными правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательными требованиями к параметрам объектов капитального строительства, установленными данным Кодексом, другими федеральными законами, в случаях, предусмотренных гражданским законодательством, осуществление сноса самовольной постройки или ее приведения в соответствие с установленными требованиями в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.

Порядок выявления и демонтажа и (или) перемещения самовольно установленных некапитальных временных объектов на территории муниципального образования город Дивногорск утвержден постановлением администрации г. Дивногорска Красноярского края от 8 апреля 2016 года N 38п (действует в редакции постановлением администрации г. Дивногорска Красноярского края от 14 июня 2018 года N 108п) (далее - Порядок).

Согласно пункту 6 указанного Порядка в случае если владелец Объекта известен, отделом архитектуры и градостроительства администрации города Дивногорска (далее ОАиГ) в течение семи рабочих дней со дня проведения обследования направляет ему заказным письмом с уведомлением о вручении либо вручает лично владельцу предписание по форме согласно приложению N 2 о необходимости освобождения земельного участка и устранения допущенных нарушений законодательства путем демонтажа Объекта (далее - предписание). В предписании указывается 7-дневный срок для выполнения владельцем работ по демонтажу Объекта, который исчисляется с даты получения предписания.

В соответствии с пунктом 8 Порядка в случае если владелец Объекта неизвестен, ОАиГ в течение семи рабочих дней со дня проведения обследования земельного участка направляет в отдел полиции N 13 Межмуниципального управления МВД России "Красноярское" обращение с просьбой выявить его владельца. К обращению прикладывается акт обследования.

На основании ответа отдела полиции об установлении владельца объекта ОАиГ принимает меры, предусмотренные пунктом 6 настоящего Порядка.

В случае если владелец объекта по результатам проведенной отделом полиции работы не установлен, ОАиГ передает имеющиеся материалы в орган, уполномоченный правовым актом администрации г. Дивногорска на проведение работ по демонтажу объектов (далее по тексту - Уполномоченный орган).

На основании пункта 9 Порядка невыполнение владельцем объекта условий предписания является основанием для организации работ по демонтажу объекта. Демонтаж объекта осуществляется путем перемещения (перевозки) объекта с занимаемого им земельного участка на специально отведенные (отобранные) для хранения объектов места.

Затраты по демонтажу, перевозке, хранению имущества физических и юридических лиц, произведенные за счет средств бюджета города, подлежат возмещению в установленном законом порядке, в том числе судебном, в полном объеме лицом, разместившим Объект (пункт 12).

С учетом приведенного нормативного регулирования, суд апелляционной инстанции обоснованно исходил из того, что на администрацию г. Дивногорска возложена обязанность по выявлению самовольно установленных некапитальных временных объектов, размещенных на земельных участках, государственная собственность на которые на территории муниципального образования г. Дивногорск не разграничена, и демонтажу и (или) перемещению данных объектов, и неисполнение данной обязанности свидетельствует о незаконном бездействии административного ответчика, так как самовольное установление спорных объектов влечет нарушение земельного и водного законодательства, в том числе и прав неопределенного круга лиц на пользование земельными и водными ресурсами.

Вопреки доводам кассационной жалобы, именно администрация г. Дивногорска является надлежащим административным ответчиком по настоящему делу, оснований для предъявления требований к владельцам объектов недвижимости - заинтересованным лицам, привлеченным к участию в деле, не имеется, поскольку земельный участок, где возведены постройки, не принадлежит указанным лицам на каком-либо праве, объекты не зарегистрированы, доказательства предоставления земельного участка для размещения этих объектов, получения разрешения на строительство на земельном участке отсутствуют, равно как и какие-либо иные документы, подтверждающие право владения, пользования данными объектами.

Проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судом апелляционной инстанции, в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не установилаоснований для отмены оспариваемого судебного постановления в кассационном порядке, в связи с чем кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 21 сентября 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 19 января 2024 года.

Председательствующий

Судьи