Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 13 декабря 2023 г. по делу N 8а-11476/2023[88а-11857/2023]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зиганшина И.К, судей Кудриной Я.Г, Туктамышевой О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу административного истца Пономарёва ФИО16 на решение Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 8 июня 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 28 сентября 2023 года, принятые по административному делу по административным исковым заявлениям Пономарёва С.А, Сахалинского областного отделения Всероссийской общественной организации "Русское географическое общество" к Правительству Российской Федерации, Аппарату Правительства Российской Федерации, советнику отдела по работе с обращениями граждан Департамента культуры, спорта, туризма и национальной политики Правительства Российской Федерации Никулину А.В, главному консультанту отдела по работе с обращениями граждан Департамента культуры, спорта, туризма и национальной политики Правительства Российской Федерации Козлову А.В, консультанту отдела по работе с обращениями граждан Департамента культуры, спорта, туризма и национальной политики Правительства Российской Федерации Островскому Н.Н, директору Департамента просвещения, высшего образования и науки Правительства Российской Федерации Синюгиной Т.Ю. об оспаривании действий, бездействия и возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Зиганшина И.К, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Пономарёв С.А, Сахалинское областное отделение Всероссийской общественной организации "Русское географическое общество" обратились в суд с административными исковыми заявлениями к Правительству Российской Федерации, Аппарату Правительства Российской Федерации и его работникам Департамента культуры, спорта, туризма и национальной политики - советнику отдела по работе с обращениями граждан Никулину А.В, главному консультанту отдела по работе с обращениями граждан Козлову А.В, консультанту отдела по работе с обращениями граждан Островскому Н.Н, директору Департамента просвещения, высшего образования и науки Правительства Российской Федерации Синюгиной Т.Ю. о признании незаконными действий по перенаправлению обращений, адресованных Правительству Российской Федерации, Председателю Правительства Российской Федерации, в отношении действий министра просвещения Российской Федерации Кравцова С.С. и действий сотрудников Аппарата Правительства Российской Федерации в Министерство просвещения Российской Федерации, бездействия Правительства Российской Федерации, выразившегося в нерассмотрении открытых обращений, опубликованных федеральным информационным агентством ИА REGNUM 15 августа 2021 года, 20 сентября 2021 года, 13 октября 2021 года и 17 марта 2022 года, возложении на Правительство Российской Федерации обязанности в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", дать ответ на обращения.

В обоснование заявленных требований административный истец Пономарёв С.А. указал, что письмом Министерства просвещения Российской Федерации от 28 мая 2021 года в региональные органы образования направлен календарь образовательных событий, приуроченных к государственным и национальным праздникам Российской Федерации, памятным датам и событиям российской истории и культуры на 2021-2022 учебный год (далее по тексту - Календарь образовательных событий). 15 августа 2021 года в федеральном информационном агентстве ИА REGNUM им опубликована критическая статья "Школьный ластик для удаления исторической памяти" с предложением Правительству Российской Федерации отозвать разосланный документ для корректировки. Публичного ответа на данную публикацию не было дано. Кроме того, опубликованный материал в виде обращения направлен им в Правительство Российской Федерации, которое 18 августа 2021 года советником отдела по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства Российской Федерации Никулиным А.В. направлено в Министерство просвещения Российской Федерации.

28 августа 2021 года им обжалованы действия указанного работника Аппарата Правительства в обращении к Председателю Правительства Российской Федерации, в котором он также просил рассмотреть первичное и данное обращение в Аппарате Правительства Российской Федерации, принять меры к Никулину А.В. и отозвать Календарь образовательных событий для доработки.

В ответе от 31 августа 2021 года главный консультант отдела по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства Российской Федерации Козлов А.В. сообщил об отсутствии нарушений и повторно направил его обращение в Министерство просвещения Российской Федерации.

20 сентября 2021 года в федеральном информационном агентстве ИА REGNUM им опубликована статья "Слово и дело власти, или, Как вырастить Иванов, родства не помнящих". Ответа на публикацию также не последовало, а его обращение по этому поводу в Правительство Российской Федерации по сообщению консультанта отдела по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства Российской Федерации Островского Н.Н. от 22 сентября 2021 года вновь перенаправлено в Министерство просвещения Российской Федерации.

13 октября 2021 года в том же информационном агентстве им опубликован материал "Новая история России от министра Кравцова", в котором содержались ссылки на прежние публикации, просьба к Правительству Российской Федерации вмешаться в решение вопроса об отзыве Календаря образовательных событий, а также просьба к руководителю Аппарата - заместителю Председателя Правительства Российской Федерации. В этот же день на имя руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации Григоренко Д.Ю. им направлено обращение по поводу нарушения Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" и просьба об отзыве Календаря образовательных событий. 14 октября 2021 года консультант отдела по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства Российской Федерации Островский Н.Н. в письме сообщил о направлении его обращения в Министерство просвещения Российской Федерации.

23 ноября 2021 года директор Департамента просвещения, высшего образования и науки Правительства Российской Федерации Синюгина Т.Ю. сообщила о перенаправлении его обращения, поступившего из прокуратуры Сахалинской области, в Министерство просвещения Российской Федерации, и 1 декабря 2021 года сообщила о направлении его последующего обращения, адресованного в Правительство Российской Федерации, вновь в Министерство просвещения Российской Федерации.

29 декабря 2021 года он обратился с письмом к директору Департамента просвещения, высшего образования и науки Правительства Российской Федерации Синюгиной Т.Ю, в котором сообщил об обмане Министерством просвещения Российской Федерации Правительства Российской Федерации и просил отменить Календарь образовательных событий. Письмом от 30 декабря 2021 года консультант отдела по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства Российской Федерации Островский Н.Н. сообщил о направлении его обращения в Министерство просвещения Российской Федерации.

31 декабря 2021 года действия, выражающиеся в систематическом нарушении законодательства, обжалованы им руководителю Аппарата Правительства Российской Федерации.

14 января 2022 года главный консультант отдела по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства Российской Федерации Козлов А.В. сообщил, что его обращение от 29 декабря 2021 года в отношении действий консультанта Островского Н.Н. рассмотрено, нарушений не установлено, а в отношении действий министра Кравцова С.С. и Министерства просвещения Российской Федерации - направлено в Министерство просвещения Российской Федерации.

17 марта 2022 года в федеральном информационном агентстве ИА REGNUM им опубликована статья "И нашим и вашим. Российский министр западного образования и его покровители", а 19 марта 2022 года на имя Председателя Правительства Российской Федерации им направлено обращение, в котором он просил дать оценку деятельности Министерства просвещения Российской Федерации и министра Кравцова С.С, отменить письмо Министерства просвещения Российской Федерации от 28 мая 2021 года, поставить перед Президентом Российской Федерации вопрос о привлечении министра просвещения Российской Федерации Кравцова С.С. к ответственности и освободить его от занимаемой должности, внести изменения в Регламент Правительства Российской Федерации. Однако 21 марта 2022 года советник отдела по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства Российской Федерации Никулин А.В. сообщил о перенаправлении его обращения в Министерство просвещения Российской Федерации.

Считает, что в результате указанных действий и бездействия допущено нарушение Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", запрещающего направление обращений лицу, действия которого обжалуются, а также нарушение его права на обращение в надлежащий государственный орган и к должностным лицам, получение объективного, всестороннего, полного письменного ответа по существу поставленных вопросов.

Сахалинское областное отделение Всероссийской общественной организации "Русское географическое общество" в административном иске указало, что утвержденный на 2021-2022 учебный год Календарь образовательных событий не соответствует Конституции Российской Федерации и Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 года N 400. В этой связи Общество, исходя из целей своей деятельности по сохранению, использованию и популяризации географического, исторического и культурного наследия России, 19 марта 2022 года направило на имя Председателя Правительства Российской Федерации обращение с просьбой дать оценку деятельности Министерства просвещения Российской Федерации и министра по выпуску и распространению Календаря образовательных событий и письма от 29 октября 2021 года на предмет предоставления недостоверной информации об упразднении Календаря образовательных событий, поставить вопрос о привлечении министра к ответственности, внести изменения в Регламент Правительства Российской Федерации, заключение Аппарата по данному обращению представить Председателю Правительства Российской Федерации. Письмом от 21 марта 2022 года советником отдела по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства Российской Федерации Никулиным А.В. сообщено о направлении обращения в Министерство просвещения Российской Федерации, что является нарушением Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", обращение переадресовано без соблюдения требований, установленных Регламентом Правительства Российской Федерации.

Определением Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 30 декабря 2022 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Министерство просвещения Российской Федерации.

Решением Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 8 июня 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 28 сентября 2023 года, в удовлетворении административных исковых требований Пономарёва С.А. и Сахалинского областного отделения Всероссийской общественной организации "Русское географическое общество" отказано.

28 октября 2023 года административным истцом Пономарёвым С.А. подана кассационная жалоба, поступившая в Девятый кассационный суд общей юрисдикции 8 ноября 2023 года, в которой ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений и принятии нового решения об удовлетворении заявленных им административных исковых требований.

В кассационной жалобе заявитель, ссылаясь на свою позицию, изложенную в ходе рассмотрения дела, считает, что все его обращения относились к компетенции Правительства Российской Федерации и его Аппарата, вместе с тем в нарушение Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" перенаправлялись лицу, действия которого обжаловались. Судами не дана надлежащая оценка ответам Министерства просвещения Российской Федерации, которые содержат недостоверную информацию об упразднении Календаря образовательных событий на 2021-2022 учебный год, не учтена компетенция органа, давшего ответ. Полагает, что его обращения рассмотрены в нарушение требований Регламента Правительства Российской Федерации и полномочий Правительства Российской Федерации. Судом апелляционной инстанции сделан ошибочный вывод о том, что все его обращения сводятся к несогласию с письмом Минпросвещения России от 28 мая 2021 года N ТВ-860/04, между тем им обжаловались и последующие ответы министерства.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагает возможным рассмотреть административное дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

В данном случае судами первой и апелляционной инстанций таких нарушений, влекущих отмену обжалуемых судебных актов в кассационном порядке, не допущено.

Как следует из материалов дела, административные истцы не согласны с действиями (бездействием) Правительства Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации и его сотрудников, связанными с рассмотрением обращений Пономарёва С.А, поданных в электронном виде на официальный Интернет-портал Правительства Российской Федерации, обращения Сахалинского областного отделения Всероссийской общественной организации "Русское географическое общество", адресованного Председателю Правительства Российской Федерации.

Данные обращения по своей сути выражают несогласие заявителей с письмом Министерства просвещения Российской Федерации от 28 мая 2021 года N ТВ-860/04, которым в региональные органы образования направлен Календарь образовательных событий, приуроченных к государственным и национальным праздникам Российской Федерации, памятным датам и событиям российской истории и культуры, на 2021-2022 учебный год и действиями министра просвещения Российской Федерации по формированию данного календаря образовательных событий, а также действиями сотрудников Аппарата Правительства Российской Федерации по направлению обращений в Министерство просвещения Российской Федерации.

Разрешая спор, суды, руководствуясь положениями Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 года N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Регламентом Правительства Российской Федерации и Положением об Аппарате Правительства Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 года N 260, пришли к выводу, что разрешение поставленных в обращениях административных истцов вопросов относится к компетенции Министерства просвещения Российской Федерации, поэтому все обращения Аппаратом Правительства Российской Федерации обоснованно были направлены для рассмотрения в данное министерство в соответствии с его компетенцией, на публикации Пономарёва С.А. в средствах массовой информации положения Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" не распространяются.

Оснований не согласиться с выводами судов не имеется, поскольку они соответствуют установленным по делу обстоятельствам, основаны на правильной применении норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, и надлежащей оценке представленных в материалы дела доказательств.

Федеральный закон от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" образует законодательную основу регулирования правоотношений, связанных с реализацией гражданами Российской Федерации конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, определяет права и обязанности участников соответствующих отношений, базовые гарантии, порядок рассмотрения обращений граждан.

Из положений части 3 статьи 8, пунктов 4 и 5 части 1 статьи 10 данного Федерального закона, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, следует, что государственный орган обязан дать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, если указанные вопросы входят в его компетенцию; если же поставленные вопросы в его компетенцию не входят, то он пересылает обращение гражданина по подведомственности и уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией; такое регулирование основано на положениях Конституции Российской Федерации, определяющих организацию деятельности органов государственной власти и предполагающих, что для каждого государственного органа устанавливаются свои компетенция и полномочия, и что государственные органы не могут подменять друг друга (определения от 21 мая 2015 года N 1163-О, от 23 июня 2016 года N 1230-О, от 28 сентября 2017 года N 1864-О и др.).

По смыслу приведенной правовой позиции, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, конституционное право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления не предполагает возможность гражданина требовать по своему усмотрению ответа на поставленные в его обращении вопросы от того органа, должностного лица, которым гражданин адресует свое обращение, не учитывая при этом их компетенцию; вместе с тем во всяком случае гражданину должен быть дан ответ по существу на все поставленные им в обращении вопросы, если их разрешение входит в компетенцию государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц (Определение от 28 марта 2017 года N 664-О).

Порядок работы с обращениями граждан, поступающими в Правительство Российской Федерации, определен Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 года N 260 (пункты 125-127).

Работу с индивидуальными и коллективными письменными обращениями граждан, поступившими в Правительство, организует Аппарат Правительства. Обращение в зависимости от содержания докладывается Председателю Правительства, одному из заместителей Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей) или Заместителю Председателя Правительства - Руководителю Аппарата Правительства либо в течение 7 дней со дня регистрации направляется Аппаратом Правительства в электронном виде с соблюдением требований, установленных пунктом 9(1) настоящего Регламента, для рассмотрения и ответа органам исполнительной власти, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение.

Действительно частью 6 статьи 8 Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" установлен запрет на направление жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется.

Между тем суды правильно исходили из правового положения Правительства Российской Федерации, как органа исполнительной власти Российской Федерации, определенного Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 года N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", который по своей структуре состоит из членов Правительства Российской Федерации - Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Согласно части 1 статьи 10, части 1 статьи 11 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 года N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Президент Российской Федерации назначает на должность федеральных министров, а также вправе освободить от должности члена Правительства Российской Федерации.

Руководство деятельностью федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти осуществляется Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти (часть 1 статьи 12 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 года N 4-ФКЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 33 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 года N 4-ФКЗ для обеспечения деятельности Правительства Российской Федерации и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством Российской Федерации, образуется Аппарат Правительства Российской Федерации.

В силу подпункта 4.3.20 Положения о Министерстве просвещения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2018 года N 884, данное министерство в пределах своей компетенции осуществляет прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок.

Учитывая правовой статус Правительства Российской Федерации и федерального министра просвещения, как члена Правительства, при этом вопросы назначения и освобождения от должности федерального министра отнесены к компетенции Президента Российской Федерации, который самостоятелен в разрешении таких вопросов, суды пришли к правильному выводу о наличии оснований для направления обращений административных истцов для рассмотрения в Министерство просвещения Российской Федерации, как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере общего образования, среднего профессионального образования и соответствующего дополнительного профессионального образования, профессионального обучения, дополнительного образования детей и взрослых.

Таким образом, обращения административных истцов рассмотрены в соответствии с порядком, установленным Регламентом Правительства Российской Федерации, Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" не предоставляет гражданину безусловного права по своему усмотрению требовать ответа на поставленные в его обращении вопросы от того органа, должностного лица, которым обращение адресовано.

Кроме того, административное процессуальное законодательство исходит по общему правилу из того, что любому лицу судебная защита гарантируется только при наличии оснований предполагать, что права и свободы, о защите которых просит лицо, ему принадлежат и при этом указанные права и свободы были нарушены или существует реальная угроза их нарушения.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" подчеркнул, что суды при рассмотрении дел по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации разрешают споры о правах, свободах и законных интересах граждан, организаций, неопределенного круга лиц в сфере административных и иных публичных правоотношений и одним из имеющих значение для дела обстоятельств является установление факта нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца (пункты 2 и 15).

Поскольку все обращения Пономарёва С.А. и обращение от имени Сахалинского областного отделения Всероссийской общественной организации "Русское географическое общество", направленные в Правительство Российской Федерации, имели целью добиться отзыва Календаря образовательных событий, то есть в обращениях был поставлен вопрос, разрешение которого отнесено к компетенции Министерства просвещения Российской Федерации, суды также пришли к правильному выводу об отсутствии нарушений прав административных истцов в результате направления обращений для рассмотрения в министерство просвещения. Нарушение гарантированного Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы в отношении Пономарёва С.А. не допущено, довод административного истца о том, что его обращения подлежали рассмотрению непосредственно Правительством Российской Федерации, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на неправильном толковании законодательства.

Оснований для удовлетворения ходатайства Пономарёва С.А. о направлении запроса в Конституционный Суд Российской Федерации для проверки частей 1 и 4 статьи 1, части 3 статьи 8 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", пунктов 10, 125, 127 Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 года, подпункта "и" пункта 4, пункта 17 Положения об Аппарате Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 года, на соответствие Конституции Российской Федерации не имеется, поскольку закон связывает возможность обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с обнаружением неопределенности в вопросе о соответствии закона или иного нормативного правового акта Конституции Российской Федерации, тогда как какая-либо неопределенность в вопросе применения норм права, на которые указывает административный истец в данном конкретном административном деле, отсутствует (статья 125 Конституции Российской Федерации, статья 84 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", часть 3 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Поскольку приведенные в кассационной жалобе доводы административного истца являлись предметом исследования судов первой и апелляционной инстанций, получили надлежащую правовую оценку в принятых по делу судебных актах, выводы судов не опровергают, основаны на неверном толковании норм материального права и по существу сводятся к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию установленных по делу фактических обстоятельств, ссылок на существенные нарушения судами норм материального или процессуального права, повлиявшие на исход дела, не содержат, оснований для отмены принятых по делу решения и апелляционного определения в кассационном порядке не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 8 июня 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 28 сентября 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу административного истца Пономарёва С.А. - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи