Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 24 января 2024 г. по делу N 8а-37188/2023[88а-2245/2024-(88а-35385/2023)]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Циркуновой О.М, судей Ульянкина Д.В, Агафоновой Е.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы представителя административного ответчика Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по доверенности ФИО1, генерального директора ФГБУ "Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды" (далее - ФГБУ "Центральное УГМС") Мельничук Александра Юрьевича на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тверского областного суда от 30 августа 2023 года, вынесенное по административному делу Центрального районного суда г. Твери N 2а-167/2023 по административному исковому заявлению Тверского межрайонного природоохранного прокурора к Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), ФГБУ "Центральное УГМС" о признании бездействия незаконным.

Заслушав доклад судьи Ульянкина Д.В, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Тверской межрайонный природоохранный прокурор, действующий в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным бездействие Росгидромета и ФГБУ "Центральное УГМС", выразившееся в не установлении на территории г. Твери стационарных постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха в соответствии с ГОСТ 17.2.3.01-86 "Охрана природы. Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населённых мест" и возложить на административных ответчиков обязанность установить на территории г. Твери стационарные посты наблюдения за состоянием атмосферного воздуха в соответствии с ГОСТ 17.2.3.01-86 "Охрана природы. Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населённых мест".

В обоснование ссылался на то, что прокуратурой проведена проверка исполнения законодательства в сфере охраны атмосферного воздуха, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Тверской области.

В соответствии с Уставом ФГБУ "Центральное УГМС" является унитарной некоммерческой организацией, созданной для выполнения работ, оказания услуг в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, в том числе, на территории Тверской области.

Число стационарных постов в зависимости от численности населения устанавливается не менее: 1 пост - до 50 тыс. жителей, 2 поста - 100 тыс. жителей, 2-3 поста - 100-200 тыс. жителей, 3-5 постов - 200-500 тыс. жителей, 5-10 постов - более 500 тыс. жителей, 10-20 постов (стационарных и маршрутных) - более 1 млн. жителей.

Между тем, на территории Тверской области имеется один стационарный пост наблюдения за состоянием атмосферного воздуха, расположенный в г.Тверь.

Численность проживающего населения в г. Твери, согласно официальным статистическим данным по состоянию на 1 января 2022 г. составляет 424 912 человек, в связи с чем, на территории г. Твери необходимо функционирование не менее трех постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха.

Таким образом, необходимо обеспечить оснащение сети наблюдений количеством стационарных постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха на территории г. Твери соответствующим требованиям ГОСТ 17.2.3.01-86 "Охрана природы. Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населенных мест".

Отсутствие надлежащего количества наблюдательных постов негативно влияет на осуществление мониторинга окружающей среды, не позволяет своевременно выявить случаи загрязнения атмосферного воздуха, и, соответственно, принять меры к установлению причин такого загрязнения.

По вышеуказанным фактам Тверской межрайонной природоохранной прокуратурой в адрес руководителя ФГБУ "Центральное УГМС" 25 мая 2022 г. внесено представление об устранении нарушений закона. Однако до настоящего времени действенных мер, направленных на устранение нарушений, не принято, количество постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха в г. Твери не соответствует установленным требованиям. В соответствии с позицией ФГБУ "Центральное УГМС", исходя из выделяемых объемов бюджетных ассигнований Учреждению на 2022-2024 годы, финансирование организации новых постов наблюдения на территории г. Тверь не предусмотрено.

Общее руководство деятельностью Учреждения осуществляет Росгидромет и оно также несет ответственность за надлежащую организацию работы по мониторингу атмосферного воздуха.

Решением Центрального районного суда г. Твери от 21 февраля 2023 года административное исковое заявление Тверского межрайонного природоохранного прокурора, в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Правительству Тверской области, Министерству природных ресурсов и экологии Тверской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в не установлении на территории города Твери стационарных постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха в соответствии с ГОСТ 17.2.3.01-86 "Охрана природы, Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населённых мест", возложении обязанности обеспечить оснащение сети наблюдений достаточным количеством стационарных постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха на территории городского округа город Тверь удовлетворено.

Признано незаконным бездействие Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Правительства Тверской области и Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области, выразившееся в не установлении на территории города Твери стационарных постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха в соответствии с ГОСТ 17.2.3.01-86 "Охрана природы, Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населённых мест".

На Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Правительство Тверской области и Министерство природных ресурсов и экологии Тверской области возложена обязанность установить на территории города Твери стационарные посты наблюдения за состоянием атмосферного воздуха в соответствии с ГОСТ 17.2.3.01-86 "Охрана природы, Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населённых мест".

Административные исковые требования к Федеральному государственному бюджетному учреждению "Центральное Управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды" оставлены без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Тверского областного суда от 30 августа 2023 года, указанное решение суда первой инстанции отменено с принятием по делу нового решения, которым признано незаконным бездействие Росгидромета и ФГБУ "Центральное УГМС", выразившееся в не установлении на территории г. Твери стационарных постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха в соответствии с ГОСТ 17.2.3.01-86 "Охрана природы. Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населенных мест". На Росгидромет и ФГБУ "Центральное УГМС" в пределах полномочий каждого из административных ответчиков возложена обязанность установить на территории г. Твери стационарные посты наблюдения за состоянием атмосферного воздуха в количестве, соответствующем требованиям ГОСТ 17.2.3.01-86 "Охрана природы. Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населенных мест" в течение одного года со дня вступления решения суда в законную силу.

В удовлетворении требований к Министерству природных ресурсов и экологии Тверской области и Правительству Тверской области отказано.

В кассационных жалобах, поступивших в суд кассационной инстанции 18 декабря 2023 года, 12 января 2024 года, административными ответчиками Росгидрометом и ФГБУ "Центральное УГМС" ставится вопрос об отмене вынесенных судебных актов по основаниям нарушения норм материального и процессуального права, несоответствия выводов суда обстоятельствам дела.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель ФГБУ "Центральное УГМС" по доверенности ФИО6, а также представитель Росгидромета по доверенности ФИО1 поддержали кассационные жалобы и просили их удовлетворить.

Представитель Ивановского природоохранного прокурора ФИО7 в судебном заседании суда кассационной инстанции возражал против удовлетворения кассационной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания были извещены надлежащим образом.

Судебная коллегия в силу части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, возражения на них, судебная коллегия не находит оснований для отмены или изменения состоявшихся по делу судебных актов.

В соответствии со статьей 42 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Мониторинг атмосферного воздуха в соответствии с положениями Федерального закона от 04 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" - это система наблюдений за состоянием атмосферного воздуха, его загрязнением и за происходящими в нем природными явлениями, а также оценка и прогноз состояния атмосферного воздуха, его загрязнения

Согласно ст. 23 названного Федерального закона в целях наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха, комплексной оценки и прогноза его состояния, а также обеспечения органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения текущей и экстренной информацией о загрязнении атмосферного воздуха Правительство Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления организуют государственный мониторинг атмосферного воздуха и в пределах своей компетенции обеспечивают его осуществление на соответствующих территориях Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Государственный мониторинг атмосферного воздуха является составной частью государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) и осуществляется федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды, другими органами исполнительной власти в пределах своей компетенции в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Территориальные органы федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды совместно с территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях устанавливают и пересматривают перечень объектов, владельцы которых должны осуществлять мониторинг атмосферного воздуха.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха относятся организация и финансирование государственного мониторинга атмосферного воздуха и обеспечение его проведения (статья 5 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха").

В соответствии с пунктом 3 постановления Правительства Российской Федерации от 06.06.2013 N 477 "Об осуществлении государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды" (далее - Постановление N 477), организацию и осуществление государственного мониторинга обеспечивает Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды с участием других уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" в соответствии с их компетенцией, установленной законодательством Российской Федерации.

Пунктом 4 Постановления N 477 предусмотрено, что государственный мониторинг осуществляется на основе государственной системы наблюдений, включающей в себя стационарные и подвижные пункты наблюдений за состоянием окружающей среды.

Государственная система наблюдений включает в себя государственную наблюдательную сеть, формирование и функционирование которой обеспечивается Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, а также территориальные системы наблюдений за состоянием окружающей среды, формирование и обеспечение функционирования которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в установленном порядке.

При формировании государственной системы наблюдений учитываются пункты и системы наблюдений за состоянием окружающей среды в районах расположения объектов, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду и владельцы которых в соответствии с федеральными законами осуществляют мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды в зоне воздействия этих объектов (далее - локальные системы наблюдений).

Положениями "ГОСТ 17.2.3.01-86. Охрана природы. Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населенных пунктов" установлены три категории постов наблюдений за загрязнением атмосферы: стационарные, маршрутные, передвижные (п. 1.1).

Стационарный пост предназначен для обеспечения непрерывной регистрации содержания загрязняющих веществ или регулярного отбора проб воздуха для последующего анализа. Из числа стационарных постов выделяются опорные стационарные посты, которые предназначены для выявления долговременных изменений содержания основных и наиболее распространенных загрязняющих веществ (п.1.2).

Согласно требованиям пункта 2.5 упомянутого государственного стандарта, число постов и их размещение определяется с учетом численности населения, площади населенного пункта и рельефа местности, а также развития промышленности, сети магистралей с интенсивным транспортным движением и их расположением по территории города, рассредоточенности мест отдыха и курортных зон.

Число стационарных постов в зависимости от численности населения устанавливается не менее: 1 пост - до 50 тысяч жителей, 2 поста - 100 тысяч жителей, 2 - 3 поста - 100 - 200 тысяч жителей, 3 - 5 постов - 200 - 500 тысяч жителей, 5 - 10 постов - более 500 тысяч жителей, 10 - 20 постов (стационарных и маршрутных) - более 1 млн. жителей (пункт 2.6).

Из материалов дела следует и установлено судами, что на территории г. Тверь, численность населения которого составляет 424 912 человека, расположен 1 стационарный пост наблюдения за состоянием атмосферного воздуха, что не соответствует вышеназванному государственному стандарту, исходя из количества жителей данного муниципального образования.

Удовлетворяя заявленные административные исковые требования, суд апелляционной инстанции, руководствуясь положениями Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", Федерального закона от 19.07.1998 N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе", требованиями, содержащимися в Постановлении Правительства РФ от 06.06.2013 N 477 "Об осуществлении государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды", Положением о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, утвержденным постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 N 372, учредительными документами ФГБУ "Центральное УГМС", с учетом установленных по делу фактических обстоятельств, пришел правильному к выводу о том, что административными ответчиками Росгидрометом и ФГБУ "Центральное УГМС" не принято должных мер по обеспечению на территории г. Тверь необходимого количества стационарных постов наблюдения за состоянием окружающего воздуха в соответствии с ГОСТ 17.2.3.01-86. Подобное бездействие создает угрозу нарушения прав неопределенного круга лиц, в том числе на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии.

Вопреки доводам кассационных жалоб анализ вышеприведенных нормативных правовых актов свидетельствует о том, что именно на Росгидромет, ее территориальные органы и подведомственные организации, в коим относится ФГБУ "Центральное УГМС", возложена обязанность по формированию и обеспечению функционирования государственной наблюдательной сети состояния окружающей среды, в том числе организация деятельности стационарных постов наблюдений, определение их местоположения, государственный мониторинг атмосферного воздуха.

Учитывая изложенное, судебная коллегия соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций, поскольку ими дана надлежащая оценка всем обстоятельствам по делу, вопреки доводам кассационных жалоб, правильно применены нормы материального права, не допущены нарушения норм процессуального права, которые бы влекли отмену судебных актов.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тверского областного суда от 30 августа 2023 года оставить без изменения, кассационные жалобы представителя Росгидромета по доверенности ФИО1, генерального директора ФГБУ "Центральное УГМС" Мельничук Александра Юрьевича - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный ч.2 ст. 318 КАС РФ.

Мотивированный текст кассационного определения изготовлен 26 января 2024 года.

Председательствующий

Судьи: