Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 14 февраля 2024 г. по делу N 8а-13851/2023[88а-1246/2024-(88а-14272/2023)]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Фахретдиновой Р.Ф, судей Белоусовой Ю.К, Зайнуллиной Г.К, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации местного самоуправления муниципального образования Пригородный район на решение Советского районного суда г. Владикавказа Республики Северная Осетия-Алания от 16 марта 2023 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 21 июня 2023 г.

по административному делу по административному иску Гутиева В.Х. к Администрации местного самоуправления муниципального образования Пригородный район о признании незаконным решения от 25 ноября 2022 г. и возложении обязанностей.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Фахретдиновой Р.Ф, выслушав представителя Гутиева В.Х. Кадзаева А.Б, возражавшего относительно доводов кассационной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Гутиев В.Х. обратился в суд с административным иском к Администрации местного самоуправления муниципального образования Пригородный район о признании незаконным решения от 25 ноября 2022 г. и возложении обязанностей.

В обоснование требований указано, что между Гутиевым В.Х. и Администрацией местного самоуправления муниципального образования Пригородный район 1 февраля 2019 г. заключен договор аренды земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером N площадью 10 769 кв.м, по адресу: "адрес"-Алания, "адрес". На земельном участке расположено принадлежащее истцу на праве собственности нежилое здание с кадастровым номером N "Дом животновода" площадью 67, 8 кв.м. В ноябре 2022 г. Гутиев В.Х. обратился с заявлением о предоставлении в собственность указанного земельного участка, однако письмом от 25 ноября 2022 г. ему отказано в связи с тем, что на земельном участке расположен вспомогательный объект, наличие которого не влечет возникновения права на приобретение земельного участка в порядке, предусмотренном статьями 39.3, 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации. По мнению заявителя, данный отказ нарушает его право приобретения упомянутого земельного участка в собственность на основании подпункта 6 пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации.

Решением Советского районного суда г. Владикавказа Республики Северная Осетия-Алания от 16 марта 2023 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 21 июня 2023 г, требования Гутиева В.Х. удовлетворены, решение от 25 ноября 2022 г. об отказе в предоставлении в собственность земельного участка с кадастровым номером N признано незаконным, на административного ответчика возложена обязанность вынести постановление о представлении земельного участка в собственность без проведения торгов, осуществить подготовку проекта договора купли-продажи земельного участка в трех экземплярах и передать их в подписанном виде Гутиеву В.Х. в срок не более 30 дней с момента вступления решения суда в законную силу.

В кассационной жалобе Администрации местного самоуправления муниципального образования Пригородного района, поданной 18 декабря 2023 г. и поступившей в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 26 декабря 2023 г, ставится вопрос об отмене постановленных по делу судебных актов, как не соответствующих нормам материального и процессуального права.

Иные лица, участвующие в деле, не явившиеся в судебное заседание, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили.

На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело в отсутствие лиц, участвующих в деле, в связи с их надлежащим извещением.

Проверив материалы административного дела и обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия пришла к следующему выводу.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Как установлено судами, земельный участок из категории земель сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером N площадью 10 769 кв.м, видом разрешенного использования для выращивания животноводческой продукции, расположенного по адресу: "адрес"- "адрес", "адрес" предоставлен Гутиеву В.Х. на основании договора аренды от 1 февраля 2019 г. сроком по 9 декабря 2062 г.

На указанном земельном участке расположено принадлежащее на праве собственности Гутиеву В.Х. нежилое здание с кадастровым номером N "Дом животновода" площадью 67, 8 кв.м, право административного истца на которое зарегистрировано в 2018 г. на основании выданных Администрацией местного самоуправления муниципального образования Пригородный район разрешения на строительство от 2 марта 2018 г. N и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию от 4 июня 2018 г. N.

Как пояснил в судебном заседании в суде первой инстанции представитель административного истца, "Дом животновода" представляет собой единый производственный комплекс с кошарой (помещением для животных) размещенной в подвале, помещениями для хранения сельскохозяйственной продукции - молока, сыров и прочего, под них выделены определенные комнаты, комнатами для отдыха животновода и предназначен для разведения и содержания сельскохозяйственных животных, а также для проживания и отдыха людей, поддерживающих это хозяйство. В подвале дома происходит содержание овец, в частности во время их оягнения (рождения овец и коз), хранится корм (кукуруза, сено и прочее). В загоне около дома, содержатся две коровы. В доме хранится молоко коров и из него производятся сыры, которые там же созревают в особых условиях и хранятся до их использования. В доме есть жилая зона с мебелью, санузлом и душевой, комнатами для проживания и отдыха лиц, которые осуществляют выпас животных на земельном участке и уход за ними.

Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции исходил из того, что представленные в материалы дела проект "Дома животновода", технический план здания, разрешение на строительство этого объекта, разрешение на его ввод в эксплуатацию, фотография возведенного дома, опровергают вспомогательный характер здания, и, напротив подтверждают, что данный объект отвечает целям разрешенного использования земельного участка для выращивания животноводческой продукции.

С такими выводам суда первой инстанции согласился суд апелляционной инстанции, указав, что право собственности на здание "Дом животновода" возникло у административного истца 1 августа 2018 г, в то время как классификатор видов разрешенного использования земельных участков, утвержденный приказом Росреестра от 10 ноября 2020 г. N П/0412, вступил в действие 13 августа 2022 г.; при этом содержание такого вида разрешенного использования земельного участка с кодом 1.7 "животноводство" допускает его использование в целях осуществления хозяйственной деятельности, связанной с производством продукции животноводства, в том числе, сенокошение, выпас сельскохозяйственных животных, размещение зданий и сооружений, используемых для содержания и разведения сельскохозяйственных животных, производства, хранения и первичной обработки сельскохозяйственной продукции.

Кроме того, судом апелляционной инстанции отклонены доводы жалобы о том, что использование для личных нужд полученной при использовании земельного участка сельхозпродукции противоречит назначению и видам разрешенного использования земельного участка, а лица, которые содержат животных, собирают сельскохозяйственную продукцию, перерабатывают ее, вправе проживать на этом участке, иметь условия для питания, сна, отдыха, удовлетворения своих естественных потребностей, здание "Дома животновода", который согласно проекту предусматривает кухню, холл, санузел и комнаты отдыха, может помимо целей содержания овец, в частности во время их оягнения, хранения корма (кукуруза, сено и прочее), молока и производства из него сыров, которые там же созревают в особых условиях и хранятся, использоваться также для отдыха и проживания лиц, которые осуществляют использование земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования.

Судебная коллегия усматривает по доводам кассационной жалобы основания для отмены судебных актов, постановленных с нарушением норм материального права, несоответствии выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

В силу пункта 1 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации, продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 данной статьи.

Согласно подпункту 6 пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации, без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных статьей 39.20 данного Кодекса.

Согласно пункту 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, если иное не установлено этой статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Согласно пунктам 1, 14 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов при наличии хотя бы одного из следующих оснований: с заявлением о предоставлении земельного участка обратилось лицо, которое в соответствии с земельным законодательством не имеет права на приобретение земельного участка без проведения торгов; разрешенное использование земельного участка не соответствует целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка, за исключением случаев размещения линейного объекта в соответствии с утвержденным проектом планировки территории.

Согласно положениям пункта 15 статьи 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации в срок не более чем двадцать дней со дня поступления заявления о предоставлении земельного участка уполномоченный орган рассматривает поступившее заявление, проверяет наличие или отсутствие оснований, предусмотренных статьей 39.16 настоящего Кодекса, и по результатам указанных рассмотрения и проверки совершает одно из следующих действий: принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка при наличии хотя бы одного из оснований, предусмотренных статьей 39.16 настоящего Кодекса, и направляет принятое решение заявителю; в указанном решении должны быть указаны все основания отказа.

Еще одно основание для продажи земельных участков без проведения торгов установлено подпунктом 9 пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации в отношении земельных участков, предназначенных для ведения сельскохозяйственного производства и переданных в аренду гражданину или юридическому лицу, этому гражданину или этому юридическому лицу по истечении трех лет с момента заключения договора аренды с этим гражданином или этим юридическим лицом либо передачи прав и обязанностей по договору аренды земельного участка этому гражданину или этому юридическому лицу при условии отсутствия у уполномоченного органа информации о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустраненных нарушениях законодательства Российской Федерации при использовании такого земельного участка в случае, если этим гражданином или этим юридическим лицом заявление о заключении договора купли-продажи такого земельного участка без проведения торгов подано до дня истечения срока указанного договора аренды земельного участка.

В соответствии с пунктами 1 и 4 статьи 10 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации. Гражданин или юридическое лицо, которым земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставлен в аренду и в отношении которых у исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, указанных в статье 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации, отсутствует информация о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустраненных нарушениях законодательства Российской Федерации при использовании такого земельного участка, вправе приобрести такой земельный участок в собственность или заключить новый договор аренды такого земельного участка в случае и в порядке, которые предусмотрены Земельным кодексом Российской Федерации.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 28 сентября 2021 г. N 1907-О, такое правовое регулирование, предусматривающее дополнительные права арендаторов земельных участков, имеющих необходимый опыт ведения сельского хозяйства и осуществивших мероприятия по освоению данных участков, одновременно создает предпосылки для их последующего рационального и эффективного использования, что согласуется как с публичными интересами в сфере продовольственной безопасности государства, так и с одним из основных принципов земельного законодательства - о приоритете охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества.

Данный подход обусловлен спецификой земельных правоотношений, при которых публичному собственнику небезразлична личность покупателя (арендатора) земельного участка в связи с тем, что общественный интерес заключается в рациональном и эффективном использовании участка, в отношении которого заключается договор купли-продажи (новый договор аренды).

Согласно пункту 6 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", который регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением участками из земель сельскохозяйственного назначения, устанавливает правила и ограничения, применяемые к обороту таких участков.

Вместе с тем, пункт 6 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации не распространяется на относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения садовые или огородные земельные участки, земельные участки, предназначенные для ведения личного подсобного хозяйства, гаражного строительства (в том числе индивидуального гаражного строительства), а также на земельные участки, на которых расположены объекты недвижимого имущества, что предусмотрено пунктом 7 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации.

Аналогичное регулирование предусмотрено пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", согласно которому действие настоящего Федерального закона не распространяется на относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения садовые, огородные земельные участки, земельные участки, предназначенные для ведения личного подсобного хозяйства, гаражного строительства (в том числе строительства гаражей для собственных нужд), а также на земельные участки, на которых расположены объекты недвижимого имущества.

Согласно пункту 4 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, Земельным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами. Приватизация указанных земельных участков, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с положениями статьи 6 Закона Республики Северная Осетия-Алания от 14 мая 2004 г. N 17-рз "Об особенностях регулирования земельных отношений в Республике Северная Осетия-Алания", который регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками и долями в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, определяет условия предоставления и изъятия земельных участков, находящихся в государственной собственности Республики Северная Осетия-Алания, муниципальной собственности, предельные (минимальные и максимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, составляют: для ведения животноводства - от 1000 кв.м до 2000 кв.м.

В силу статьи 12 названного Закона Республики Северная Осетия-Алания приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, расположенных на территории Республики Северная Осетия-Алания, осуществляется через 49 лет со дня вступления в силу настоящего Закона.

Приведенные положения федерального и регионального закона не были учтены судами первой и апелляционной инстанций при разрешении административного дела.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, решение об отказе в предоставлении в собственность земельного участка с кадастровым номером N, изложенное в письме от 25 ноября 2022 г, основано на том, что объект капитального строительства с кадастровым номером 15:08:0030203:205 является объектом вспомогательного характера, возведенным в пределах земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения, а также на необходимости приведения вида разрешенного использования земельного участка в соответствие с установленным классификатором видов разрешенного использования земляных участков.

Полномочия административного ответчика как органа местного самоуправления, а также порядок и сроки принятия такого решения об отказе в предоставлении земельного участка в собственность без проведения торгов соблюдены, административным истцом не оспаривались.

В соответствии с приведенными требованиями статьи 39.3 и 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган местного самоуправления при поступлении заявления гражданина о предоставлении земельного участка без проведения торгов должен исключить основания для отказа в его предоставлении, в том числе с учетом требований Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и регионального законодательства.

При этом, согласно разъяснениям, изложенным в пункте 15 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 г. N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" рассмотрение дел указанной категории осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда; обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. Если иное не предусмотрено законом, суд не связан правовой квалификацией спорных отношений и вправе признать оспоренное решение законным (незаконным) со ссылкой на нормы права, не указанные в данном решении.

Суд также не связан основаниями и доводами заявленных требований и независимо от доводов административного иска (заявления) суд, в том числе по своей инициативе, выясняет имеющие значение для дела обстоятельства о том, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих основания для принятия оспариваемого решения, если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами, а также о том, соответствует ли содержание оспариваемого решения нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Вместе с тем, такие требования при вынесения обжалуемых судебных актов не соблюдены, судами не обеспечена проверка соответствия оспариваемого решения органа местного самоуправления нормативным правовым актам, устанавливающим основания для предоставления земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения, независимо от того, приведены ли они административным ответчиком в обоснование отказа в представлении земельного участка без проведения торгов в силу земельного законодательства.

Более того, удовлетворяя требования административного истца о восстановлении нарушенного права Гутиева В.Х, суды первой и апелляционной инстанций возложили на административного ответчика обязанность вынести постановление о представлении в собственность земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения и фактически заключить договор купли-продажи объекта, оборот которого урегулирован и ограничен специальным законодательством, тогда как наличие либо отсутствие оснований для предоставления земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения (ранее арендованного) физическому лицу в связи с ведением сельскохозяйственного производства путем выращивания животноводческой продукции в собственность без проведения торгов судами не проверено.

Возлагая на административного ответчика обязанность предоставить в собственность заявителю земельный участок, суды первой и апелляционной инстанций не проверили соблюдение условий для его предоставления согласно подпункту 9 пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации, тогда как возможность предоставления земельного участка в собственность в связи с нахождением на нем объектов капитального строительства сделана без учета его отнесения к категории земель сельскохозяйственного назначения.

В данном случае фактические обстоятельства, установленные судами, дела свидетельствуют о том, что объект недвижимого имущества нежилого назначения (дом животновода, предназначенный для отдыха и пребывания работников, осуществляющих трудовую функцию в сфере животноводства, а также для производства, хранения и первичной обработки сельскохозяйственной продукции, содержания и разведения сельскохозяйственных животных), общей площадью 67, 8 кв.м, правомерно размещен на земельном участке сельскохозяйственного назначения площадью 10 769 +/- 908 кв.м, использование земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования согласно договору аренды для выращивания животноводческой продукции административным ответчиком не ограничено и реализуется административным истцом в полной мере, возможность эксплуатации нежилого здания не обусловлена наличием указанного земельного участка в собственности заявителя, предельный (максимальный) размер земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность для ведения животноводства, при обращении Гутиева В.Х. не соблюден, мораторий на приватизацию земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения на территории Республики Северная Осетия-Алания не истек.

При таком положении выводы судов об удовлетворении административного иска Гутиева В.Х. противоречат приведенным положениям закона, а также правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации о приоритете охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества.

В силу полномочий, предусмотренных пунктом 5 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия полагает необходимым отменить обжалуемые судебные акты с принятием нового решения об отказе в удовлетворении административного иска Гутиева В.Х. в полном объеме требований.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Советского районного суда г. Владикавказа Республики Северная Осетия-Алания от 16 марта 2023 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 21 июня 2023 г. отменить, принять новое решение, которым в удовлетворении административного иска Гутиева В.Х. к Администрации местного самоуправления муниципального образования Пригородный район о признании незаконным решения от 25 ноября 2022 г. и возложении обязанностей подготовить проект договора купли-продажи земельного участка с кадастровым номером N, подписать и направить проект для подписания отказать.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Ф. Фахретдинова

Судьи Ю.К. Белоусова

Г.К. Зайнуллина

Мотивированное кассационное определение изготовлено 15 февраля 2024 г.