Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 30 января 2024 г. по делу N 8а-18831/2023[88а-29/2024-(88а-19478/2023)]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Степанова П.В, судей Феофиловой Л.В, Тетюева С.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области на решение Челябинского областного суда от 19 декабря 2022 года, апелляционное определение Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 29 марта 2023 года по административному делу N 3а-225/2022 по административному исковому заявлению Муниципального унитарного предприятия "Челябинские коммунальные тепловые сети" о признании недействующими постановлений Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области от 20 декабря 2021 года N 80/10, от 20 декабря 2021 года N 80/11, от 20 декабря 2021 года N 80/12, от 27 декабря 2021 года N 83/18.

Заслушав доклад судьи Феофиловой Л.В, пояснения представителей Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области Захаровой Н.В, Пимштейн Н.В, Дрыга А.А, на удовлетворении кассационной жалобы настаивавших, возражения представителя административного истца Муниципального унитарного предприятия "Челябинские коммунальные тепловые сети" Тревоженко Д.Б, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Никитиной Н.В, доводы кассационной жалобы полагавшей необоснованными, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Приказом Министерства энергетики Российской Федерации N 1339 от 16 декабря 2016 года Муниципальному унитарному предприятию "Челябинские коммунальные тепловые сети" (далее также - МУП "ЧКТС", административный истец, регулируемая организация) присвоен статус единой теплоснабжающей организации в городе Челябинске в зонах теплоснабжения N 02 и N 03.

В зоне теплоснабжения N 01 в городе Челябинске административный истец оказывает услуги по передаче тепловой энергии акционерному обществу "УСТЭК-Челябинск", которому присвоен статус единой теплоснабжающей организации в указанной зоне теплоснабжения города Челябинска приказом Министерства энергетики Российской Федерации N 1129 от 07 декабря 2018 года.

Постановлением Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области (далее также - Министерство, МТРиЭ Челябинской области, административный ответчик) от 20 декабря 2021 года N 80/10 установлены тарифы на услуги по передаче тепловой энергии, оказываемые МУП "ЧКТС" на территории зоны теплоснабжения N 01 Челябинского городского округа (приложение 1) и долгосрочные параметры регулирования на период регулирования 2022-2026 годы (приложение 2);

постановлением от 20 декабря 2021 года N 80/11 установлены тарифы на тепловую энергию, поставляемую МУП "ЧКТС" потребителям зоны теплоснабжения N 02 Челябинского городского округа (приложение 1) и долгосрочные параметры на период регулирования 2022-2026 годов (приложение 2);

постановлением от 20 декабря 2021 года N 80/12 установлены тарифы на тепловую энергию, поставляемую МУП "ЧКТС" потребителям зоны теплоснабжения N 03 Челябинского городского округа (приложение 1) и долгосрочные параметры на период регулирования 2022-2026 годы (приложение 2);

постановлением от 21 декабря 2021 года N 83/18 "Об исправлении описок в постановлении Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области от 20 декабря 2021 года N 80/12" внесены исправления в приложение 1 к постановлению N 80/12 от 20 декабря 2021 года, которыми изменены ранее установленные тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую МУП "ЧКТС" потребителям зоны теплоснабжения N 03 Челябинского городского округа.

Постановления МТРиЭ Челябинской области от 20 декабря 2021 года N 80/10, 80/11, 80/12 опубликованы 23 декабря 2021 года на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru.

Постановление от 27 декабря 2021 года N 83/18 опубликовано в газете "Южноуральская панорама" 29 декабря 2021 года, выпуск N 114 (4326).

МУП "ЧКТС" обратилось в суд с административным иском, в котором просит признать недействующими с даты принятия все вышеперечисленные постановления Министерства.

Свои требования мотивировало тем, что базовый уровень операционных расходов, уровень неподконтрольных расходов для формирования тарифов с использованием метода индексации на 2022-2026 годы и тарифы на тепловую энергию (мощность) на 2022 год установлены Министерством в экономически необоснованном размере, с нарушением требований Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, Правил установления долгосрочных параметров регулирования, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года N 1075, не соответствуют Методическим указаниям по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденным приказом ФСТ России от 13 июня 2013 года N 760-э.

Так, административный истец указал, что, включаемые в статью операционные (подконтрольные) расходы: "расходы на ремонт основных средств", "благоустройство", "капитальный ремонт", "аварийный запас материалов" определены Министерством в экономически необоснованном, заниженном размере с нарушением пунктов 41, 58-60, 73 Основ ценообразования, подпункта "а" пункта 29, подпункта "л" пункта 32, пункта 33 Правил регулирования тарифов, пунктов 23, 37 Методических указаний. Из протокола заседания Правления и экспертного заключения не следует, что Министерством проводился анализ документов, представленных МУП "ЧКТС", мотивированный отказ предложений регулируемой организации Министерством не изложен. Расчет расходов регулируемой организации по статье "капитальный ремонт" выполнен методом, не предусмотренным законодательством.

Расходы по статье "транспортные услуги на капитальный ремонт" определены Министерством с нарушением подпункта "а" пункта 29, подпункта "л" пунктов 32, 33 Правил регулирования, пунктов 23, 37 Методических указаний. Из итоговой суммы принятых расходов следует, что фактически затраты на "транспортные услуги на капитальный ремонт", заявленные регулируемой организацией на первый год долгосрочного (пятилетнего) периода регулирования - 2022 год разделены Министерством на весь долгосрочный период и приняты в размере 1/5 от заявленной суммы расходов. Вместе с тем, такой способ расчетов не предусмотрен ни Основами ценообразования, ни Правилами установления долгосрочных параметров регулирования, а также прямо противоречит цели определения базового уровня операционных расходов на первый период регулирования (2022 год).

"Расходы на оплату труда" определены Министерством с нарушением пункта 8 части 1 статьи 7 Закона о теплоснабжении, пункта 42 Основ ценообразования, подпункта "а" пункта 29, подпункта "л" пунктов 32, 33 Правил регулирования тарифов. Плановая численность сотрудников и заработная плата Министерством определены исключительно на основании фактической численности без учета реальной потребности МУП "ЧКТС" в персонале. Между тем расходы на оплату труда составляют базовый уровень операционных расходов и не пересматриваются в течение всего долгосрочного периода.

Входящие в статью "расходы на сырье и материалы" затраты МУП "ЧКТС" на "инвентарь и хозяйственные принадлежности" и "инструмент" приняты Министерством в объеме, не соответствующем потребностям организации в связи с переходом на хозяйственный способ ведения производственной деятельности и определены с нарушением пункта 33 Основ ценообразования, подпункта "а" пункта 29, подпункта "л" пункта 32, пункта 33 Правил регулирования тарифов.

В соответствии с пунктами 57, 62, 71 Основ ценообразования в состав текущих расходов в структуре необходимой валовой выручки учитываются неподконтрольные расходы, к числу которых относятся страховые взносы на обязательное социальное страхование, выплачиваемые из фонда оплаты труда. По общим правилам размер социальных отчислений является производным от фонда оплаты труда и составляет 30, 2% от размера фонда оплаты труда. Размер социальных отчислений определен Министерством неверно, т.к. изначально неверно (в заниженном размере) определен фонд оплаты труда.

Относящиеся к неподконтрольным расходам "расходы по сомнительным долгам" рассчитаны Министерством исходя из установленного для населения льготного тарифа, что подпунктом "а" пункта 47 Основ ценообразования не предусмотрено.

В нарушение пункта 13 Основ ценообразования органом регулирования не приняты в полном объеме "расходы на выплаты по договорам займа и кредитным договорам, включая проценты по ним". Между тем в обоснование данной статьи затрат МУП "ЧКТС" представлены обосновывающие документы в материалы тарифного дела.

Утвержденные расходы "на приобретение оргтехники и программного обеспечения" значительно занижены и в связи с этим не соответствуют потребностям административного истца, которые подтверждены документально. При этом основания отклонения части заявленных расходов в экспертном заключении Министерством не приведены.

Корректировка необходимой валовой выручки (далее-НВВ) выполнена с нарушением законодательства.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Управление жилищно-коммунального хозяйства, комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска.

Решением Челябинского областного суда от 19 декабря 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 29 марта 2023 года административные исковые требования удовлетворены, постановления от 20 декабря 2021 года N 80/10, от 20 декабря 2021 года N 80/11, от 20 декабря 2021 года N 80/12, от 27 декабря 2021 года N 83/18 признаны недействующими со дня принятия, на МТРиЭ Челябинской области возложена обязанность принять заменяющие нормативные правовые акты, опубликовать сообщение о принятии решения, распределены судебные расходы.

В кассационной жалобе, поданной в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции 27 сентября 2023 года административным ответчиком, со ссылкой на нарушение норм материального и процессуального права, поставлен вопрос об отмене судебных актов и принятии нового решения. Указывает, что судами не дана должная оценка соответствия представленных материалов, обосновывающих расходы на ремонт, пунктам 31, 41, 51 Основ ценообразования, а также пункту 5 части 1 статьи 3, пунктам 1-3 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении". Сметы на весь долгосрочный период административным истцом неправомерно не были представлены, в связи с чем у Министерства не имелось возможности дать оценку отсутствующим документам.

Судами двух инстанций неправомерно не принято во внимание, что административным истцом, в нарушение действовавшего законодательства, не был представлен отчет о результатах технического обследования, составленный в соответствии с Методикой, утвержденной приказом Минстроя России от 21 августа 2015 года N 606/пр.

МУП "ЧКТС" допустило злоупотребление своими правами, направив последний комплект документов перед итоговым заседанием правления, на котором были приняты оспариваемые постановления.

Судами не дана должная оценка отсутствию документального подтверждения необходимости проведения определенного объема работ в первый год долгосрочного периода регулирования.

Принятие спорных судебных актов приводит к искусственному увеличению расходов на ремонтные работы, позволяя необоснованно увеличить их размер в первом году долгосрочного периода и в последующие годы получать необоснованный, ежегодно индексируемый доход.

Суды уклонились от оценки как правовой позиции ФАС России, так и приведенных Министерством доводов.

Оспариваемые судебные акты позволяют МУП "ЧКТС" повторно включить в тарифы расходы на аварийный запас, что противоречит пункту 9 Основ ценообразования, пункту 5 части 1 статьи 3, пунктам 1-3 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении", из документов, представленных административным истцом в качестве обосновывающих документов, не представляется возможным определить экономически обоснованный плановый объем расхода материалов по зонам теплоснабжения.

Расходы по сомнительным долгам подлежат определению исходя из 2 % НВВ относимой на население в доле объемов населения по льготным тарифам, их определение исходя из экономически обоснованных тарифов ведет к получению теплоснабжающей организацией дополнительного сверхпланового дохода за счет бюджета Челябинской области.

Указанное нарушает баланс экономических интересов теплоснабжающей (теплосетевой) организации и интересов потребителей в пользу теплоснабжающей (теплосетевой) организации.

МУП "ЧКТС" на кассационную жалобу поданы возражения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о рассмотрении кассационной жалобы извещены заблаговременно и надлежащим образом.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, заслушав пояснения лиц, явившихся в судебное заседание, заключение прокурора, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на кассационную жалобу и письменных объяснений, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия считает, что судами такого рода нарушения не допущены.

В силу ч. 2 ст. 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Государственное регулирование тарифов на тепловую энергию осуществляется Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения", которым утверждены Основы ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования) и Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила регулирования тарифов), Методическими указаниями по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 года N 760-э (далее - Методические указания).

В соответствии со статьями 3 и 7 Закона о теплоснабжении регулирование цен (тарифов) в сфере теплоснабжения осуществляется в том числе в соответствии с принципами соблюдения баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей, обеспечения экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций.

Согласно пунктам 13, 14, 15, 16, 20, 28 и 33 Правил регулирования установление тарифов производится органом регулирования посредством анализа, проверки и экспертизы предложений регулируемой организации об установлении цен (тарифов) и материалов, представленных данной организацией в обоснование данных предложений, в том числе копий бухгалтерской и статистической отчетности за предшествующий расчетный период регулирования и на последнюю дату расчета расходов и необходимой валовой выручки от регулируемой деятельности в сфере теплоснабжения с приложением экономического обоснования исходных данных, а также расчета цен (тарифов).

Орган регулирования отказывает регулируемой организации во включении в цены (тарифы) отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, только в случае экономической необоснованности таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и Методическими указаниями.

В соответствии со статьей 9 Закона о теплоснабжении методами регулирования тарифов в сфере теплоснабжения являются: метод экономически обоснованных расходов (затрат); метод индексации установленных тарифов; метод обеспечения доходности инвестиционного капитала; метод сравнения аналогов.

При проверке судом в соответствии с пунктом 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации полномочий административного ответчика на принятие нормативного правового акта, его формы и процедуры принятия, соблюдения правил введения в действие, нарушений в указанной части не установлено.

С указанным выводом согласился суд апелляционной инстанции.

Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемые постановления Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области приняты при неправильном применении норм Основ ценообразования в сфере теплоснабжения и Методических указаний, что повлекло определение расходов организации, учтенных в НВВ на 2022 год по затратам на: благоустройство, капитальный ремонт, аварийный запас материалов, по сомнительным долгам, в экономически необоснованном размере.

Судебная коллегия суда апелляционной инстанции с указанными выводами согласилась, за исключением вывода о неверном расчете расходов организации на благоустройство.

В указанной части суд апелляционной инстанции согласился с позицией Министерства о невозможности соотнести объем работ, указанный в ордерах с объемом, отраженным МУП "ЧКТС" в общей смете и дефектной ведомости, и проверить экономическую обоснованность расчета административного истца, поскольку документы, содержащие информацию о физическом износе тепловых сетей, ежегодном повышении количества аварий на тепловых сетях, сметные расчеты затрат на каждый ордер, расчет предполагаемого количества ордеров на каждый год и суммы затрат на 2022-2026 годы регулируемой организацией не представлены.

Проверяя правильность судебных актов в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции с указанными выводами соглашается, поскольку они основаны на нормах действующего законодательства, регулирующих возникшие правоотношения, при правильном определении обстоятельств, имеющих значение для административного дела, подтверждены собранными по административному делу доказательствами.

Относительно доводов кассационной жалобы судебная коллегия отмечает следующее.

В соответствии с подпунктом "б" пункта 58 Основ ценообразования операционные расходы включают в себя расходы на ремонт основных средств.

При определении расходов регулируемой организации на проведение ремонтных работ используются расчетные цены и обоснованные мероприятия по проведению ремонтных работ на производственных объектах, принадлежащих ей на праве собственности или на ином законном основании, в соответствии с Методическими указаниями (пункт 41 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения).

В соответствии с абзацем 3 пункта 2 Основ ценообразования базовый уровень операционных расходов - уровень операционных расходов, установленный на первый год долгосрочного периода регулирования.

Формирование НВВ методом индексации и определения базового уровня операционных расходов осуществляется по форме, установленной приложением 5.1 к Методическим указаниям.

Таким образом, при определении базового уровня операционных расходов органом регулирования подлежат учету расходы, планируемые на первый год долгосрочного периода регулирования, а представление сведений о расходах на ремонт основных средств в части затрат на капитальный ремонт на второй и последующий годы долгосрочного периода регулирования, а также возможность их учета при тарифном регулировании действующим законодательством не предусмотрено.

Выводы судов в указанной части являются верными, а иная позиция ФАС России, на которую ссылается административный ответчик в кассационной жалобе, об обратном не свидетельствует.

Вопреки доводам жалобы, противоречивых выводов судебные акты не содержат, от обязанности подтверждать экономическую обоснованность заявленных расходов регулируемую организацию не освобождают, указывают лишь на необходимость при расчете затрат руководствоваться требованиями пункта 41 Основ ценообразования, пунктов 24, 32, 37, 57 Методических указаний.

Доводы жалобы об отсутствии оснований для учета расходов по статье затрат "Расходы на аварийный запас материалов" являлись предметом оценки суда первой и апелляционной инстанции, обоснованно отклонены с надлежащей мотивировкой, изложенной в судебных актах.

Судами установлено, что при оспариваемом регулировании МУП "ЧКТС" впервые заявлены расходы на аварийный запас материалов в составе статьи затрат "расходы на ремонт основных средств".

Выводов об отсутствии у регулируемой организации обязанности ведения раздельного учёта затрат относительно видов деятельности теплоснабжающей организации судебные акты не содержат.

Необходимость учета затрат на создание неснижаемого (аварийного) запаса материалов и запасных частей основана на положениях пунктов 2.7.2, 2.7.3, 15.4.2 Правил технической эксплуатации тепловых энергоустановок, утвержденных приказом Минэнерго России от 24 марта 2003 года N 115, в соответствии с которыми создание необходимого аварийного запаса материалов необходимо для поддержания исправного, работоспособного состояния и периодического восстановления тепловых энергоустановок, постоянной готовности организации к ликвидации технологических нарушений, в целях соблюдения требований части 5 статьи 20 Закона о теплоснабжении, возлагающей на теплоснабжающие и теплосетевые организации обязанность, в том числе обеспечить безаварийную работу объектов теплоснабжения, надежное теплоснабжение потребителей.

Судами также обоснованно признан неверным выполненный Министерством расчет расходов по сомнительным долгам в зонах теплоснабжения N 02 и N 03 исходя из объема полезного отпуска для населения и льготного тарифа для населения, поскольку положениями подпункта "а" пункта 47 Основ ценообразования, согласно которому к внереализационным расходам, включаемым в необходимую валовую выручку, относятся расходы по сомнительным долгам, определяемые в отношении единых теплоснабжающих организаций в размере фактической дебиторской задолженности населения, но не более 2% НВВ, относимой на население и приравненные к нему категории потребителей, установленной для регулируемой организации на предыдущий расчетный период регулирования, а также иными положениями законодательства, посредством которого осуществляется государственное регулирование тарифов на тепловую энергию, такой подход к расчету расходов по сомнительным долгам не предусмотрен.

Все доводы, приведенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения судов и им дана надлежащая правовая оценка, при этом иное толкование подателем жалобы положений законодательства, а также иная оценка обстоятельств рассматриваемого дела не свидетельствуют о нарушении судами первой и апелляционной инстанции норм права, а потому не опровергают правильность выводов, а направлены на переоценку положенных в их основу доказательств, в связи с чем не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции.

Предусмотренных статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Челябинского областного суда от 19 декабря 2022 года, апелляционное определение Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 29 марта 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения, за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 01 февраля 2024 года

Председательствующий

Судьи: