Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 11 января 2024 г. по делу N 66а-15/2024

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Струковой А.А, судей Брянцевой Н.В, Колпаковой А.В, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Трефиловой О.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-11/2023 (УИД 92OS0000-01-2022-000151-86) по административному исковому заявлению Макаренко Павла Андреевича, общества с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "Корабельный" об оспаривании нормативного правового акта в части, по апелляционным жалобам Правительства Севастополя, департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя на решение Севастопольского городского суда от 17 января 2023 г.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Брянцевой Н.В, пояснения представителя Правительства Севастополя Зарытовской Е.А. и представителя заинтересованного лица департамента по имущественным и земельным отношениям Берешкеева С.В, поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения представителя административного истца индивидуального предпринимателя Макаренко П.А. - Павленко А.Е, участвовавших в судебном заседании посредством видеоконференц-связи, возражения представителя административного истца общества с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "Корабельный" Якимович Н.В, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ляпиной О.В, полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

8 апреля 2019 г. Правительством Севастополя принято постановление N 219-ПП, которым утвержден Порядок расчета размера арендной платы за использование земельных участков, находящихся в собственности города Севастополя и предоставленных в аренду без торгов (далее по тексту Порядок).

Указанный нормативный правовой акт опубликован 8 апреля 2019 г. на официальном сайте Правительства Севастополя http://sevastopol.gov.ru и 15 апреля 2019 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

Пунктом 3.4 раздела 3 "Условия пересмотра арендной платы" предусмотрено, что в случае если по истечении 3 лет со дня предоставления в аренду земельного участка для жилищного строительства, за исключением случаев предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства, не введен в эксплуатацию построенный на земельном участке объект недвижимости, арендная плата за земельный участок устанавливается в размере 3-кратной ставки арендной платы за соответствующий земельный участок, если иное не установлено земельным законодательством Российской Федерации.

Индивидуальный предприниматель Макаренко Павел Андреевич (далее по тексту ИП Макаренко П.А.) обратился в суд об оспаривании указанной нормы и признании ее недействующей с даты опубликования нормативного правового акта - 18 апреля 2019 г.

Требования мотивировал тем, что являясь арендатором земельного участка, представленного для целей жилищного строительства, к нему применена указанная норма с выставлением требования об уплате арендной платы в 3-кратном размере. Полагает оспариваемые положения противоречат нормам федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу, - Земельному кодексу Российской Федерации, постановлению Правительства от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также Порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации".

Общество с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "Корабельный" (далее - ООО "СЗ "Корабельный", Общество) обратилось в суд с требованиями аналогичного характера и с тем же обоснованием.

Определением Севастопольского городского суда от 18 ноября 2022 г. административные дела по искам ИП Макаренко П.А. и ООО "СК "Корабельный" объединены в одно производство.

Решением Севастопольского городского суда от 17 января 2023 г. требования ИП Макаренко П.А. и ООО "СК "Корабельный" удовлетворены.

Признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 3.4 Порядка расчета размера арендной платы за использование земельных участков, находящихся в собственности города Севастополя и предоставленных в аренду без торгов, утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 8 апреля 2019 г. N 219-ПП.

В апелляционных жалобах Правительство Севастополя и департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя просят решение отменить с вынесением нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных административных требований, ссылаясь на неверно установленные судом обстоятельства дела, без учета особенностей застройки города федерального значения Севастополя, и на неправильное применение норм закона.

Относительно доводов апелляционных жалоб от административных истцов и представителя Уполномоченного по защите прав предпринимателей в городе Севастополе, прокурора города Севастополя поступили возражения.

19 апреля 2023 г. апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции решение суда отменено, принято новое, которым в удовлетворении административных требований ИП Макаренко П.А. и ООО "СК "Корабельный" отказано (л.д.112-117 том 4).

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 5 сентября 2023 г. апелляционное определение от 19 апреля 2023 г. отменено, дело направлено в Третий апелляционный суд общей юрисдикции на новое рассмотрение в ином составе суда (л.д.151-158 том 5).

Определением судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 15 ноября 2023 г. апелляционные жалобы приняты к производству суда и по ним возбуждено производство.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции лица, участвующие в деле, поддержали изложенные в апелляционных жалобах и возражениях на них, правовые позиции.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения административного дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело при данной явке.

Заслушав заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Судом первой инстанции установлено и из материалов административного дела следует, что административный истец ИП Макаренко П.А. является арендатором земельного участка с кадастровым номером N, площадью 1 916 кв.м, предоставленного сроком на 9 лет для строительства и обслуживания жилых домов с обустройством торговых помещений, расположенного по адресу: "адрес" на основании договора аренды земельного участка от 29 февраля 2016 г. Земельный участок предоставлен без торгов, в порядке переоформления прав (л.д.4-6 том 1).

30 мая 2022 г. и повторно 15 августа 2022 г. департамент имущественных и земельных отношений города Севастополя письмами уведомил ИП Макаренко П.А. о перерасчете размера арендной платы за период с 1 марта 2019 г. по 31 декабря 2021 г. и установлении арендных платежей в размере 3-кратной арендной ставки в соответствии с пунктом 3.4 оспариваемого Порядка (л.д. 13 том 1).

ООО "СК "Корабельный" является арендатором земельного участка с кадастровым номером N, площадью 4 205 кв.м, с видом разрешенного использования - среднеэтажная жилая застройка, на основании договора от 22 апреля 2019 г. о передаче прав и обязанностей по договору аренды земельного участка от 30 октября 2018 г. Договор заключен сроком на 9 лет 11 месяцев, также без торгов, в порядке переоформления прав (л.д. 26-33 том 2).

1 февраля 2022 г. ООО "СК "Корабельный" письмом департамента имущественных и земельных отношений города Севастополя уведомлен об изменении арендной платы и установлении ее в размере 3-кратной арендной ставки в соответствии с пунктом 3.4 Порядка, и ее перерасчете за период с 1 января 2022 г. по 31 декабря 2022 г. (л.д.43 том 2).

При изложенных обстоятельствах, суд первой инстанции правильно пришел к выводу о наличии прав у административных истцов ИП Макаренко П.А. и ООО "СК "Корабельный" на оспаривание нормативного правого акта в указанной части в соответствии со статьей 208 КАС РФ.

Суд первой инстанции, проверив полномочия органа, принявшего оспариваемый нормативный акт, соблюдение порядка его принятия и опубликования, в соответствии с пунктом 1 статьи 17, частью 1 статьи 22 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", частью 3 статьи 11, частью 1 статьи 24, положениями части 2 статьи 31, статьями 24, 35 Устава города Севастополя, частью 1 статьи 5, частью 1 статьи 8, пунктом 10 статьи 25, пунктами 9 и 10 статьи 27 Закона о Правительстве Севастополя, статьей 4 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. N 6-ЗС "О системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя", подпунктом "в" части 2 статьи 5 Закона города Севастополя от 29 сентября 2015 г. N 185-ЗС "О правовых актах города Севастополя", подпункта 1 пункта 5.3 Регламента Правительства Севастополя, утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 24 ноября 2015 г. N 1084-ПП, верно установил, что Правительство Севастополя, являясь высшим исполнительным органом государственной власти Севастополя, в пределах своих полномочий вправе устанавливать ставки арендной платы, других платежей за пользование землей, осуществлять управление в области земельных отношений, принимая нормативные акты в виде постановлений, с связи чем оспариваемый в части Порядок принят с соблюдением процедуры его принятия, правил введения нормативного правового акта в действие, опубликования и вступления его в силу, что не оспаривалось сторонами.

Суд первой инстанции, проверяя на соответствие оспариваемой части нормативного правового акта положениям федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу, а также факт нарушения прав, свобод и законных интересов административных истцов, удовлетворяя административные исковые требования, исходил из положений о платности пользования землей, закрепленных в статье 65 Земельного кодекса Российской Федерации, не допускающих при этом произвольного установления его размера, необходимости соблюдения требований постановления Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582, устанавливающих основные принципы формирования арендной платы, являющихся общеобязательными при использовании всех земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и не распространении на спорные правоотношения положений пункта 7 Правил определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

Административные истцы оспаривают норму пункта 3.4 Порядка по причине отсутствия экономического обоснования, ссылаясь также на факты незаконных отказов в выдаче разрешительной документации на строительство и существенное изменение первоначальных условий договора аренды.

Законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации действуют на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, если иное не предусмотрено данным Федеральным конституционным законом (статья 9 Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов, статья 23 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя").

Земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 2 Земельного кодекса РФ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 ЗК РФ использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость), арендная плата, а также иная плата, предусмотренная ЗК РФ.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 3 статьи 39.7 ЗК РФ порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные без торгов, устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Общие правила расчета размера арендной платы, условия и сроки ее внесения за использование земельных участков, находящихся в собственности города Севастополя установлены постановлением Правительства Севастополя от апреля 2019 г. N 219-ПП "Об утверждении Порядка расчета размера арендной платы за использование земельных участков, находящихся в собственности города Севастополя и предоставленных в аренду без торгов".

В разделе 3 "Условия пересмотра арендной платы" в пункте 3.4 Порядка содержится норма, устанавливающая 3-кратную ставку арендной платы за земельный участок, предоставленный в аренду для жилищного строительства, за исключением случаев предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства, в случае, если по истечении 3 лет со дня его предоставления в аренду, не введен в эксплуатацию построенный на земельном участке объект недвижимости.

Согласно части 1 статьи 39.7 ЗК РФ размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, должен определяться в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Указанные принципы названы в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 (далее по тексту Постановление N 582).

Данным постановлением, кроме основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (далее по тексту Основные принципы), утверждены также Правила определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации (далее - Правила).

Из содержания вышеприведенных положений следует, что утвержденные постановлением Правительства РФ N 582 указанные выше Правила подлежат применению только к земельным участкам, находящимся в собственности Российской Федерации и не распространяются на отношения, связанные с использованием земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, а также земель, государственная собственность на которые не разграничена. Аналогичная правовая позиция изложена в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2017 г. N 50-АПГ17-18.

При этом, Основные принципы, утвержденные Постановлением N 582 являются общеобязательными при использовании всех земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях, когда в соответствии с законом размер платы подлежит установлению соответствующими компетентными органами.

В числе Основных принципов указан принцип экономической обоснованности, заключающийся в установлении размера арендной платы, соответствующего доходности земельного участка, с учетом категории земель, к которой отнесен земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на земельном участке, и принцип запрета необоснованных предпочтений, в соответствии с которым порядок расчета размера арендной платы за земельные участки, принадлежащие соответствующему публично-правовому образованию и отнесенные к одной категории земель, используемые или предназначенные для одних и тех же видов деятельности и предоставляемые по одним и тем же основаниям, не должен различаться.

Следует учитывать, что государственные органы, обладая необходимой дискрецией при определении (изменении) размера арендной платы и порядка ее расчета, одновременно связаны требованиями законодательства и необходимостью обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков (Определение Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2017 г. N424-0).

Исходя из чего, оспариваемые региональные нормы подлежат признанию недействующими в случае установления произвольности установленного ими правового регулирования без учета объективных условий хозяйственной деятельности.

Суд первой инстанции, проанализировав представленные Правительством Севастополя доказательства, сделал обоснованный вывод об отсутствии документов, подтверждающих проведение административным ответчиком либо разработчиком проекта оспариваемого Порядка - департаментом по имущественным и земельным отношениям города Севастополя расчетов доходности земельных участков либо многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков, как и доказательств экономической обоснованности установления пунктом 3.4 Порядка 3-кратной ставки арендной платы.

Имеющиеся в материалах административного дела такие документы, как пояснительная записка к проекту постановления Правительства Севастополя "Об утверждении Порядка расчета размера арендной платы за использование земельных участков, находящихся в собственности города Севастополя и предоставленных в аренду без торгов", пояснительная записка к проекту постановления Правительства Севастополя о внесении изменений в постановление Правительства Севастополя от 16 июня 2015 г. N 524-ПП "Об утверждении порядка расчета размера арендной платы за использование земельных участков, находящихся в собственности города Севастополя и предоставленных в аренду без торгов" (утратило силу 19 апреля 2019 г.), сводный отчет о результатах проведения оценки регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта, не содержат доказательств того, что Правительством Севастополя и департаментом по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, представившим этот проект на рассмотрение, производились какие-либо расчеты в целях обоснования введения 3-кратной ставки арендной платы.

Названные документы не содержат надлежащий анализ и оценку экономических, природных и иных факторов, которые определяют уровень доходности участков, используемых для строительства многоквартирных жилых домов, и влияют на увеличение в три раза процентной арендной ставки, в случае, когда по истечении трехлетнего срока со дня предоставления в аренду земельного участка для жилищного строительства, не введен в эксплуатацию построенный на земельном участке объект недвижимости.

Кроме того, указанные в качестве экономического обоснования дополнительные письменные пояснения, представленные в суд апелляционной инстанции административным ответчиком, не подтверждают проведение многофакторного анализа доходности земельных участков.

При изложенных обстоятельствах, оспариваемая норма в части установления 3-кратной ставки арендной платы за нарушение 3-х летнего срока введения в эксплуатацию построенного на земельном участке объекта недвижимости принята в отсутствие экономического анализа и оценки факторов, влияющих на уровень доходности земельного участка, не отвечает принципу экономической обоснованности определения арендной платы земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, предусмотренного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582.

Органы государственной и муниципальной власти при принятии нормы, устанавливающей повышенную ставку арендной платы за земельный участок, на котором не возведен в установленный срок объект жилищного строительства, должны руководствоваться экономическим обоснованием повышения арендной платы исходя из категории, вида разрешенного использования земельного участка, его доходности.

При этом, в отсутствие экономического обоснования такого увеличения ставки арендной платы, нарушение арендатором сроков строительства объектов недвижимого имущества, предназначенных для жилищного строительства, не является безусловным основанием для повышения в несколько раз арендной платы за земельный участок, предоставленный под такое строительство.

Судом первой инстанции правильно не принята правовая позиция административного ответчика о соответствии пункта 3.4 оспариваемого Порядка положениям пункта 7 Правил определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582, поскольку указанные Правила как указано выше применены только в отношении земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации и не распространяются на отношения, связанные с использованием земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, а также земель, государственная собственность на которые не разграничена.

При таких обстоятельствах, оценив в совокупности и взаимной связи имеющиеся в материалах дела доказательства, судебная коллегия считает, что вывод суда о признании оспариваемого нормативного правового акта не действующим в части является правомерным и основанным на представленных в материалы дела доказательствах.

Основания для отмены в апелляционном порядке решения суда первой инстанции, в том числе те, на которые имеются ссылки в апелляционных жалобах, отсутствуют.

Руководствуясь статьями 307, 308, 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Севастопольского городского суда от 17 января 2023 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Правительства Севастополя, департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 25 января 2024 г.

Председательствующий

Судьи