Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 10 января 2024 г. по делу N 66а-34/2024

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Семейкиной С.А.

судей Гылкэ Д.И. и Колпаковой А.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Зверевой А.С.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ОАО "Стройдеталь" по административному делу N 3а-87/2023 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик Перспектива" о признании нормативных правовых актов недействующими в части

на решение Ростовского областного суда от 22 сентября 2023 года, которым административные исковые требования общества с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик Перспектива" о признании недействующими в части нормативных правовых актов частично удовлетворены, заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Семейкиной С.А, представителя ООО "Специализированный застройщик Перспектива" ФИО, представителя администрации г. Таганрога ФИО, представителей АО "Стройдеталь" ФИО, ФИО, заключение прокурора третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Городской Думы города Таганрога от 25 декабря 2008 года N 753 утвержден Генеральный план муниципального образования "Город Таганрог" на период до 2028 года.

Решением Городской Думы города Таганрога от 27 декабря 2019 года N 49 внесены изменения в решение Городской Думы города Таганрога от 25 декабря 2008 года N 753 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования "Город Таганрог" на период до 2028 года.

В составе материалов по обоснованию Генерального плана представлена карта современного использования, ограничений градостроительной деятельности и результатов комплексного анализа территории городского округа, содержащая сведения о существующих ограничения использования территории, к одной из групп которых отнесены санитарно-защитные зоны вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека.

Решением городского Думы города Таганрога от 25 декабря 2012 года N 506 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Таганрог".

Решением Городской Думы города Таганрога от 6 ноября 2014 года N 18 внесены изменения в решение Городской Думы города Таганрога N 506 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Таганрог", касающиеся отображения санитарно-защитных зон вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека.

Общество с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик Перспектива" обратилось в Ростовский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генерального плана муниципального образования "Город Таганрог" и правил землепользования и застройки в части распространения санитарно-защитной зоны предприятия ОАО "Стройдеталь" на территорию земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес"

В обоснование заявленных требований указано, что санитарно-защитная зона отображена в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки с нарушением положений статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", пунктов 2.1, 4.2, 4.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74, поскольку указанными нормативными правовыми актами вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон не отнесены к полномочиям представительного органа местного самоуправления.

Решением Ростовского областного суда от 22 сентября 2023 года административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик Перспектива" удовлетворено.

Постановлено признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план муниципального образования "Город Таганрог" на период до 2028 года, утвержденный решением Городской Думы города Таганрога от 25 декабря 2008 года N 753 в редакции решения от 27 декабря 2019 года N 49 и Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Таганрог", утвержденные решением Городской Думы города Таганрога от 25 декабря 2012 года N 506 в редакции решения от 6 ноября 2014 года N 18 в части распространения санитарно-защитной зоны ОАО "Стройдеталь" на территорию земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес"

На Городскую Думу города Таганрога возложена обязанность в месячный срок со вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о его принятии в официальном печатном издании муниципального образования "Город Таганрог" (газета Таганрогская правда").

Не согласившись с постановленным по делу решением представитель ОАО "Стройдеталь" обратился в суд с апелляционной жалобой, в которой считает решение Ростовского областного суда 22 сентября 2023 года незаконным и подлежащим отмене. В обоснование доводов жалобы указывает, что санитарно-защитные зоны были установлены в соответствии с нормами действующего законодательства. Основной деятельностью ОАО "Стройдеталь" является производство железобетонных изделий и конструкций, которые состоят из металлической арматуры, бетона и закладных деталей. Эксплуатируемые ОАО "Стройдеталь" производственные объекты относятся к IV и III классам опасности. Во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 222 "Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон" ОАО "Стройдеталь" планирует разработать проект санитарно-защитной зоны объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду не позднее 1 января 2025 года, и после получения экспертного заключения о проведении санитарно-эпидемиологической экспертизы в отношении проекта санитарно-защитной зоны направит его в уполномоченный орган для установления санитарно-защитной зоны.

В возражениях на апелляционную жалобу прокурор Ростовской области и общество с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик Перспектива" считает решение Ростовского областного суда от 22 сентября 2023 года законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, апелляционную жалобу ОАО "Стройдеталь" - без удовлетворения.

Представители ОАО "Стройдеталь" ФИО, ФИО, участвуя в судебном заседании посредством видеоконференцсвязи с Таганрогским городским судом Ростовской области, в судебном заседании суда апелляционной инстанции считают решение Ростовского областного суда от 22 сентября 2023 года незаконным и подлежащим отмене по доводам апелляционных жалоб.

Представитель ООО "Специализированный застройщик Перспектива" ФИО, участвуя в судебном заседании посредством видеоконференцсвязи с Таганрогским городским судом Ростовской области, в судебном заседании суда апелляционной инстанции считает решение Ростовского областного суда от 22 сентября 2023 года законным и обоснованным, просит оставить его без изменения апелляционную жалобу ОАО "Стройдеталь" - без удовлетворения.

Представитель администрации г. Таганрога ФИО, участвуя в судебном заседании посредством видеоконференцсвязи с Таганрогским городским судом Ростовской области, в судебном заседании суда апелляционной инстанции просит вынести апелляционное определение в соответствии с требованиями законодательства.

Прокурор ФИО в судебном заседании дал заключение о законности решения Ростовского областного суда от 22 сентября 2023 года.

Иные лица, привлеченные к участию в деле, в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела. На основании части 5 статьи 213, части 1 статьи 307 КАС РФ судебная коллегия находит возможным рассмотрение административного дела в их отсутствие.

Выслушав явившихся лиц, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалоб и возражений на них, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

Из материалов дела следует, что ООО "Специализированный застройщик Перспектива" на основании договора от ДД.ММ.ГГГГ N (с учетом договора уступки N N от ДД.ММ.ГГГГ) является арендатором земельного участка с кадастровым номером N, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для размещения среднеэтажной жилой застройки, общей площадью 1438 кв.м, расположенного по адресу: "адрес"

На основании договора аренды ДД.ММ.ГГГГ N (с учетом договора уступки N от ДД.ММ.ГГГГ) ООО "Специализированный застройщик Перспектива" предоставлен в аренду земельный участок с кадастровым номером N, площадью 1605 кв.м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для размещения среднеэтажной жилой застройки, расположенного по адресу: "адрес"

Административным истцом получены разрешения на строительство двух жилых многоквартирных многоэтажных домов.

9 января 2023 года комитетом по архитектуре и градостроительству администрации города Таганрога отказано ООО "Специализированный застройщик Перспектива" в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства с указанием на размещение земельных участков в санитарно-защитной зоне ОАО "Стройдеталь".

Изложенные обстоятельства позволили суду первой инстанции прийти к обоснованному выводу о том, что ООО "Специализированный застройщик Перспектива" является субъектом отношений, регулируемых оспариваемыми положениями нормативных правовых актов и вправе ставить вопрос об их соответствии иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Также суд первой инстанции, проверив полномочия Городской думы города Таганрога, положения Устава муниципального образования пришел к выводу о том, что оспариваемые решения приняты уполномоченным на то органом, с соблюдением установленных законом требований, предъявляемых к его форме и виду, процедуре его принятия и опубликованию.

Кроме того в решение N 506 вносились изменения решениями Городской Думы города Таганрога от 30 мая 2014 года N 669, от 8 июля 2014 года N 686, от 1 апреля 2016 года N 187, от 2 октября 2017 года N 388, от 25 октября 2018 года N 501, от 29 марта 2019 года N 560, от 30 мая 2019 года N 584, от 30 июля 2020 года N 102, указанные изменения не затрагивают оспариваемой административным истцом части Правил землепользования и застройки.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32, статье 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, внесение в них изменений относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

В силу требований пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Согласно статье 56 Земельного кодекса Российской Федерации права на землю могут быть ограничены в связи с особыми условиями использования земельных участков и режимом хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах.

В соответствии со статьей 1 ГрК зонами с особыми условиями использования территорий являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, санитарной охраны источников питьевого и хозяйственного бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в том числе, содержит положение о территориальном планировании. Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают зоны с особыми условиями использования территорий (пункт 3 части 1, часть 3 пункт 7 части 88 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны и градостроительные регламенты (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Составной частью Правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), на которой отображаются и границы зон с особыми условиями использования территорий (часть 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ) установлено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.

Из материалов дела следует, что на карте современного использования, ограничений градостроительной деятельности и результатов комплексного анализа территории городского округа (Генплана) и карте градостроительного зонирования (ПЗЗ) отображены две санитарно-защитные зоны ОАО "Стройдеталь", находящегося по адресу: "адрес"

Согласно текстовой части карты градостроительного зонирования ПЗЗ экспликации источников загрязнения, указанные зоны идентифицированы как санитарно-защитная зона в размере 300 м, в которую полностью входят земельные участки с кадастровыми номерами N и N, принадлежащие административному истцу ООО "СЗ Перспектива" и расчетная санитарно-защитная зона ОАО "Стройдеталь", которая не распространяется на земельные участки административного истца.

Судом установлено и усматривается из материалов дела, что основной деятельностью ОАО "Стройдеталь", расположенного по адресу: "адрес" является производство железобетонных изделий и конструкций, которые состоят из металлической арматуры, бетона и закладных деталей. Эксплуатируемые ОАО "Стройдеталь" производственные объекты относятся к IV и III классам опасности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 222 утверждены Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон.

Согласно пункту 1 Правил санитарно-защитные зоны устанавливаются как в отношении планируемых к строительству и реконструируемых, так и в отношении действующих объектов капительного строительства, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека.

Пунктом 3 Правил установлено, что установлено, что решение об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны принимают следующие уполномоченные органы по результатам рассмотрения заявления об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны: а) Роспотребнадзор - в отношении объектов I и II класса опасности в соответствии с классификацией, установленной санитарно-эпидемиологическими требованиями, групп объектов, в состав которых входят объекты I и (или) II класса опасности, а также в отношении объектов, не включенных в санитарную классификацию; б) территориальные органы Роспотребнадзора - в отношении объектов III-V класса опасности в соответствии с санитарной классификацией, а также в отношении групп объектов, в состав которых входят объекты III-V класса опасности

В редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта 2022 года N 286 пунктом 3 Правил 222 закреплено, что решения об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитных зон принимает Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека или ее территориальные органы по результатам рассмотрения заявлений об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитных зон. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека определяет предусмотренные классификацией, установленной санитарно-эпидемиологическими требованиями, виды объектов, в отношении которых решения об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитных зон принимаются ее территориальными органами.

Требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству определены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН).

Согласно разделу VII СанПиН для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон.

Размеры и границы санитарно-защитных зон определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I - III класса опасности является обязательной (пункты 3.1, 3.10 СанПиН). Установление размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств проводится при наличии проектов обоснования санитарно-защитных зон с расчетами загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух, с учетом результатов натурных исследований и измерений атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух, выполненных в соответствии с программой наблюдений, представляемой в составе проекта (пункт 4.1 СанПиН). Установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, а для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя (пункты 4.2 и 4.3 СанПиН).

На основании части 24 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации зоны с особыми условиями использования территорий, в том числе возникающие в силу закона, ограничения использования земельных участков в таких зонах считаются установленными, измененными со дня внесения сведений о зоне с особыми условиями использования территории соответствующих изменений в сведениях о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости.

В соответствии с частью 8 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" до 1 января 2028 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до 1 января 2025 года одним из следующих способов:

1) решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения;

2) согласованием уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории в соответствии с законодательством, действовавшим на день данного согласования, в случае, если порядок установления зоны был предусмотрен указанным законодательством;

3) нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории;

4) решением суда.

Согласно части 9 статьи 26 Федерального закона от 03 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в случаях, если это предусмотрено законодательством, действовавшим на день установления зоны с особыми условиями использования территории, указанной в части 8 настоящей статьи, такая зона считается установленной при условии, что установлено или утверждено описание местоположения границ такой зоны в текстовой и (или) графической форме или границы такой зоны обозначены на местности.

В этой связи, исходя из фактических обстоятельств настоящего дела, следует утверждать, что до принятия Правил N 222 размер спорной санитарно-защитной зоны подлежал установлению в соответствии с приведенными требованиями СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03.

Суд первой инстанции установил, что отображение санитарно-защитной зоны в части, включающей земельные участки административного истца, произведено с нарушением порядка их установления в отсутствие заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя.

Поскольку Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" и Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" не относит к полномочиям органа местного самоуправления вопросы установления и размера и границ санитарно-защитных зон, отображение в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки, являющихся обязательными для неопределенного круга лиц, не утвержденных в установленном порядке санитарно-защитных зон, свидетельствует об установлении таких зон органом местного самоуправления, что противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы.

Иные доводы ОАО "Стройдеталь" не содержат фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Решение суда первой инстанции отвечает требованиям административного судопроизводства Российской Федерации, в нем дан подробный правовой анализ оспариваемых административным истцом нормативных положений, приведена оценка доводов, имеющих значение для настоящего дела.

Доводы апелляционной жалобы не содержат сведений, которые могли бы послужить основанием для отмены судебного акта в силу положений статьи 310 КАС РФ.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ростовского областного суда от 22 сентября 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ОАО "Стройдеталь" - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев со дня его вынесения.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 24 января 2024 г.

Председательствующий

Судьи