Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 16 января 2024 г. по делу N 66а-65/2024

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Гылкэ Д.И, судей Катанаевой А.С. и Солдатовой С.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Лунёвой А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-766/2023 (УИД 23OS0000-01-2023-000654-27) по административному исковому заявлению Солтанова Рафаэля Ризвановича о признании недействующими отдельных положений решений городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 г. N 100 п. 1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" (в редакции решений городской Думы Краснодара от 8 октября 2020 г. N 2 п. 5, от 22 октября 2020 г. N 3 п.5) и от 30 января 2007 г. N 19 п. 6 "Об утверждении правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар" (в редакции решения городской Думы Краснодара от 22 июля 2021 г. N 17 п. 19)

по апелляционной жалобе Солтанова Рафаэля Ризвановича на решение Краснодарского краевого суда от 11 сентября 2023 г, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Гылкэ Д.И, объяснения представителя административного истца Солтанова Р.Р. - Рыхлетского П.Л, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителей городской Думы Краснодара Носова В.В, департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края Половченко С.А, администрации муниципального образования город Краснодар, департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования города Краснодар Савельева В.А, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Солтанов Р.Р. обратился в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими решение городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 г. N 100 п. 1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" (в редакции решения городской Думы Краснодара от 8 октября 2020 г. N 2 п. 5, от 22 октября 2020 г. N 3 п. 5) (далее также - Решение N 100 п. 1, Генеральный план) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), а также решение городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. N 19 п. 6 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории муниципального образования город Краснодар" (в редакции решения городской Думы Краснодара от 22 июля 2021 г. N 17 п. 19) (далее также - Решение N 19 п. 6, Правила землепользования и застройки) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к территориальной зоне Р-1 зеленых насаждений общего пользования (парки, сады, скверы, бульвары).

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что отнесение оспариваемыми нормативными правовыми актами принадлежащего ему на праве собственности вышеуказанного земельного участка к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) и к территориальной зоне Р-1 зеленых насаждений общего пользования (парки, сады, скверы, бульвары) противоречит положениям пункта 8 статьи 27, подпункта 18 пункта 8 статьи 39.11, пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), пункта 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), пункта 1 статьи 209, статьи 304 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), частей 2 и 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации, а также ограничивает его право на использование данного объекта недвижимости в соответствии с целевым назначением.

Решением Краснодарского краевого суда от 11 сентября 2023 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда, административный истец Солтанов Р.Р. подал на него апелляционную жалобу, в которой просит отменить обжалуемый судебный акт и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований, настаивая на доводах административного искового заявления.

Участвующим в деле прокурором, городской Думой Краснодара, департаментом по архитектуре и градостроительству Краснодарского края, администрацией муниципального образования город Краснодар представлены письменные возражения относительно доводов апелляционной жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения административного дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также -КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело при данной явке.

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов).

В соответствии со статьей 2 Закона Краснодарского края от 10 марта 2004 г. N 670-КЗ муниципальное образование город Краснодар наделено статусом городского округа.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции, в том числе с учетом вступивших в законную судебных актов, принятых по делам, предметом проверки которых являлись оспариваемые нормативные правовые акты, правильно пришел к выводу о том, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом с соблюдением требований законодательства к форме нормативных правовых актов, порядку принятия и введения их в действие. По этим основаниям решение суда не обжалуется.

Довод апелляционной жалобы о непредставлении административным ответчиком доказательств уведомления административного истца об изменении статуса его земельного участка не имеет правового значения для разрешения настоящего административного спора по существу, мнение автора апелляционной жалобы о наличии у органов местного самоуправления подобной обязанности не основано на нормах закона.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ установлено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Пунктом 5 статьи 1 ГрК РФ установлено, что функциональными зонами являются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту планируемого размещения объектов городского округа, карту функциональных зон городского округа и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Из материалов административного дела следует, что Солтанов Р.Р. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 8777+/-820 кв.м, расположенного по адресу: "адрес", относящегося к категории земель: земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования: для сельскохозяйственного использования.

Согласно карте функциональных зон Генерального плана земельный участок с кадастровым номером N расположен в границах функциональной зоны озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса).

Судебная коллегия находит правильным вывод суда об отсутствии правовых оснований для признания Генерального плана недействующим в оспариваемой части, поскольку установленное данным документом территориального планирования в отношении земельного участка с кадастровым номером N функциональное назначение территории соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не является произвольным.

В соответствии с ранее действовавшим Генеральным планом муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 26 января 2012 г. N 25 п. 15 "Об утверждении генерального плана муниципального образования г. Краснодар", принадлежащий административному истцу земельный участок находился в функциональной зоне транспортной инфраструктуры, в зоне рекреационного назначения.

Правилами землепользования и застройки (в редакциях от 24 мая 2007 г. N 24 п. 27, от 10 апреля 2008 г. N 40 п. 1, от 24 сентября 2009 г. N 61 п. 7, от 19 августа 2010 г. N 81 п. 5, от 19 июля 2012 г. N 32 п. 14, от 22 октября 2013 г. N 54 п. 3, от 20 ноября 2014 г. N 70 п. 2, от 25 февраля 2016 г. N 11 п. 6, от 16 июля 2018 г. N 57 п. 12) вышеуказанный земельный участок был отнесен к зоне сельскохозяйственных угодий (СХ-1).

Как усматривается из содержания Генерального плана, озелененные территории общего пользования на территории муниципального образования город Краснодар представлены 101 зеленой зоной включенной в реестр озелененных территорий общего пользования и 10 озелененными территориями, право муниципальной собственности на которые не зарегистрировано, что составляет 360 га или 2, 5 кв.м на человека. Генеральным планом определено увеличение озелененных территорий в 9 раз с 360 га до 3274 га, за счет 460 новых озелененных территорий общего пользования.

Необходимость установления Генеральным планом дополнительных озелененных территорий общего пользования обоснована положениями Свода правил СП 42.13330.2016 "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений". Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89* (утв. приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30 декабря 2016 г. N 1034), согласно которым площадь озелененной территории микрорайона (квартала) многоквартирной застройки жилой зоны (без учета участков общеобразовательных и дошкольных образовательных организаций) должна составлять не менее 25% площади территории квартала (пункт 7.4.); площадь озелененных территорий общего пользования - парков, садов, скверов, бульваров, размещаемых на территории городских и сельских поселений должна составлять общегородских - 10 кв. м на человека, районного значения - 6 кв. м на человека (пункт 9.2).

Земельный участок административного истца отнесен к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования с планируемым размещением городского парка площадью 231, 30 га.

Доводы апелляционной жалобы о том, что при утверждении оспариваемых нормативных правовых актов и отнесении вышеуказанного земельного участка, находящегося в частной собственности, к территории общего пользования административным ответчиком не учтены интересы административного истца, что привело к нарушению его прав, не могут повлечь отмену обжалуемого решения суда.

Генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 ГрК РФ.

В этой связи, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования и градостроительного зонирования.

Изменение Генеральным планом назначения функциональной зоны в отношении земельного участка административного истца позволяет его использовать на условиях, определенных частью 8 статьи 36 ГрК РФ и пунктом 4 статьи 85 ЗК РФ.

Вопреки доводам административного истца нормы действующего законодательства не содержат положений, связывающих возможность установления генеральным планом функционального назначения территории муниципального образования, а также градостроительного зонирования при разработке и утверждении правил землепользования и застройки с одновременной реализацией механизмов изъятия или резервирования земельных участков, в отношении которых осуществляется градостроительная деятельность.

Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 ГрК РФ). Установление в отношении земельного участка оспариваемой функциональной зоны положениям статей 23, 24 ГрК РФ не противоречит, поскольку Генеральный план не содержит положений, ограничивающих права административного истца, как правообладателя земельного участка.

Градостроительное зонирование ГрК РФ определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

В соответствии с картой территориальных зон Правил землепользования и застройки земельный участок с кадастровым номером N расположен в территориальной зоне Р-1 зеленых насаждений общего пользования (парки, сады, скверы, бульвары).

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия находит верным вывод суда первой инстанции о том, что отнесение земельного участка с кадастровым номером N к указанной территориальной зоне явилось следствием установления Генеральным планом в границах данного земельного участка оспариваемой функциональной зоны и необходимости обеспечения соответствия Правил землепользования и застройки Генеральному плану, как первичному документу территориального планирования.

Таким образом, установив, что оспариваемые нормативные правовые акты не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административного истца, суд на основании статьи 215 КАС РФ обоснованно принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Выводы суда аргументированы, основаны на правильной оценке фактических обстоятельств административного дела и на положениях приведенных норм материального права.

Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении. Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 11 сентября 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение составлено 30 января 2024 г.

Председательствующий

Судьи