Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 16 января 2024 г. по делу N 66а-70/2024

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Гылкэ Д.И, судей Катанаевой А.С. и Солдатовой С.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Лунёвой А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-406/2023 (УИД 23OS0000-01-2023-000139-20) по административному исковому заявлению Маницыной Ангелины Валерьевны о признании недействующими отдельных положений решения Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 28 декабря 2021 г. N 262 "О внесении изменений в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14 ноября 2013 г. N 404 "Об утверждении генерального плана городского округа город-курорт Анапа", решения Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 28 июля 2022 г. N 351 "О внесении изменения в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 26 декабря 2013 г. N 424 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа"

по апелляционной жалобе представителя административного истца Маницыной Ангелины Валерьевны - Дедусова Сергея Александровича на решение Краснодарского краевого суда от 14 сентября 2023 г, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Гылкэ Д.И, объяснения представителя административного истца Маницыной А.В. - Дедусова С.А, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Совета муниципального образования город-курорт Анапа, администрации муниципального образования город-курорт Анапа Федченко А.В, департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края Сартр Ю.Н, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Маницына А.В. обратилась в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать недействующими решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 28 декабря 2021 г. N 262 "О внесении изменений в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14 ноября 2013 г. N 404 "Об утверждении генерального плана городского округа город-курорт Анапа" (далее также - Генеральный план), а также решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 28 июля 2022 г. N 351 "О внесении изменения в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 26 декабря 2013 г. "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа" в части установления функциональной и территориальной зон земельного участка с кадастровым номером N.

В обоснование заявленных требований административный истец указала, что отнесение оспариваемыми нормативными правовыми актами принадлежащего ей на праве собственности вышеуказанного земельного участка к функциональной и территориальным зонам озелененных территорий общего пользования противоречит положениям части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), а также ограничивает ее право на использование данного объекта недвижимости в соответствии с целевым назначением.

Решением Краснодарского краевого суда от 14 сентября 2023 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда, представитель административного истца Дедусов С.А. подал на него апелляционную жалобу, в которой просит отменить обжалуемый судебный акт и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований, настаивая на доводах административного искового заявления.

Департаментом по архитектуре и градостроительству Краснодарского края представлены письменные возражения относительно доводов апелляционной жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения административного дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Административный истец Маницына А.В. просила о рассмотрении административного дела в апелляционном порядке без ее участия.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также -КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Учитывая приведенные нормы, а также положения Устава муниципального образования город-курорт Анапа, статьи 2 Закона Краснодарского края от 1 апреля 2004 г. N 676-КЗ "Об установлении границ муниципального образования город-курорт Анапа и наделении его статусом городского округа", суд сделал правомерный вывод о том, что оспариваемые нормативные правовые акты, вносящие изменения в Генеральный план и Правила землепользования и застройки, приняты уполномоченным органом с соблюдением требований законодательства к форме нормативных правовых актов, порядку принятия и введения их в действие. По этим основаниям решение суда не обжалуется.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ установлено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Пунктом 5 статьи 1 ГрК РФ установлено, что функциональными зонами являются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту планируемого размещения объектов городского округа, карту функциональных зон городского округа и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Из материалов административного дела следует, что Маницына А.В. на основании договора купли-продажи от 25 июня 2021 г. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 1091+/-6, 76 кв. м, относящегося к категории земель: земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка, почтовый адрес ориентира: "адрес"

Согласно карте функциональных зон Генерального плана (в редакции решения Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 28 декабря 2021 г. N 262) земельный участок с кадастровым номером N расположен в границах функциональной зоны озелененных территорий общего пользования.

Судебная коллегия находит правильным вывод суда об отсутствии правовых оснований для признания Генерального плана недействующим в оспариваемой части, поскольку установленное данным документом территориального планирования в отношении земельного участка с кадастровым номером N функциональное назначение территории соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не является произвольным.

Так судом установлено, что принадлежащий административному истцу земельный участок расположен на территории долины реки Сукко, где произрастают редкие виды растений, занесенные в Красную книгу Российской Федерации, а также в Красную книгу Краснодарского края.

При разработке проекта Генерального плана и его утверждении административным ответчиком учтены результаты исследований территории долины реки Сукко, проведенных профессором кафедры геоэкологии и природопользования Кубанского государственного университета, заслуженным экологом Кубани ФИО9 содержащиеся в "Отчете по проведенным исследованиям территории долины р. Сукко", копия которого представлена в материалах административного дела (т. 3, л.д. 194-265). В ходе исследования его автором определен ущерб, причиненный хозяйственной и иной деятельностью объектам животного и растительного мира, сделаны выводы о том, что сокращение численности, в частности, можжевеловых редколесий, характеризующихся низкой устойчивостью к антропогенному воздействию, связано, в том числе с антропогенными (пораженность арцетобиумом, рубки, пожары, рекреация, курортное и дачное строительство) причинами.

Отнесение земельного участка административного истца к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования обусловлено необходимостью соблюдения установленного статьей 1 Земельного кодекса Российской Федерации основного принципа приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде.

Довод автора апелляционной жалобы о том, что на земельном участке административного истца отсутствуют редкие виды растений, занесенные в Красную книгу Российской Федерации, а также в Красную книгу Краснодарского края, что, по его мнению, свидетельствует об отсутствии оснований установления в отношении земельного участка зоны озелененных территорий общего пользования, не влияет на правильность выводов суда, поскольку, как следует из вышеуказанного "Отчета по проведенным исследованиям территории долины р. Сукко" (т.3, л.д. 261), соответствующие растения, подлежащие охране в связи с нахождением в Красной книге Краснодарского края (Можжевельник колючий), произрастают в непосредственной близости, в частности, на смежном земельном участке с кадастровым номером N.

Как верно отмечено судом, осуществление строительной деятельности в границах вышеприведенной территории может нанести существенный ущерб окружающей среде.

Содержащееся в апелляционной жалобе утверждение о том, что в результате утверждения оспариваемых нормативных правовых актов и отнесения вышеуказанного земельного участка к территории общего пользования нарушено право административного истца на использование земельного участка в соответствии с его назначением, не может повлечь отмену обжалуемого решения суда.

Генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 ГрК РФ.

В этой связи, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования и градостроительного зонирования.

Изменение Генеральным планом назначения функциональной зоны в отношении земельного участка административного истца позволяет его использовать на условиях, определенных частью 8 статьи 36 ГрК РФ и пунктом 4 статьи 85 ЗК РФ.

Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 ГрК РФ). Установление в отношении земельного участка оспариваемой функциональной зоны положениям статей 23, 24 ГрК РФ не противоречит, поскольку Генеральный план не содержит положений, ограничивающих права административного истца, как правообладателя земельного участка.

Градостроительное зонирование ГрК РФ определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

В соответствии с картой территориальных зон Правил землепользования и застройки (в редакции решения Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 28 июля 2022 г. N 351) земельный участок с кадастровым номером N расположен в территориальной зоне Р-1 "Зона озелененных территорий общего пользования".

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия находит верным вывод суда первой инстанции о том, что отнесение земельного участка с кадастровым номером N к указанной территориальной зоне явилось следствием установления Генеральным планом в границах данного земельного участка одноименной функциональной зоны и необходимости обеспечения соответствия Правил землепользования и застройки Генеральному плану, как первичному документу территориального планирования.

Суд правильно указал, что градостроительное зонирование, установленное в отношении принадлежащего истцу земельного участка, в полной мере отвечает требованиям нормативных правовых актов, имеющим большую юридическую силу. Административный ответчик исходил из необходимости обеспечения комплексного развития территории муниципального образования город-курорт Анапа на основе соблюдения базовых принципов законодательства о градостроительной деятельности, закрепленных в статье 2 ГрК РФ и других нормативных правовых актов.

Таким образом, установив, что оспариваемые нормативные правовые акты не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административного истца, суд на основании статьи 215 КАС РФ обоснованно принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Выводы суда аргументированы, основаны на правильной оценке фактических обстоятельств административного дела и на положениях приведенных норм материального права.

Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении. Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 14 сентября 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение составлено 30 января 2024 г.

Председательствующий

Судьи