Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 20 декабря 2023 г. по делу N 8а-10958/2023[88а-11105/2023]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зайцевой О.А.

судей Туктамышевой О.В, Ровенко П.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу муниципального образования "Город Магадан" на решение Магаданского областного суда от 9 марта 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 8 июня 2023 года, принятые по административному делу N 3а-4/2023, по административному иску индивидуального предпринимателя Колосова Дениса Петровича о признании недействующим нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Туктамышевой О.В, пояснения представителя Мэрии города Магадан и административного истца Подря О.В, возражения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Царевой Н.Г. относительно доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

25 июня 2020 года правительством Магаданской области принят приказ N 19 "О включении выявленного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия местного (муниципального) значения "Историческая застройка Колымского шоссе. Фрагмент", расположенного по адресу: Магаданская область г. Магадан, пр. Ленина, д. 14, д. 16, пр. Карла Маркса, д. 31/18" (далее - Приказ N 19). 25 июня 2020 года указанный приказ опубликован в сетевом издании ОГАУ "Издательский дом "Магаданская правда" https://magadanpravda.ru, а также на официальном сайте Правительства Магаданской области https://www.49gov.ru.

Индивидуальный предприниматель Колосов Д.П. обратился с административным исковым заявлением в Арбитражный суд Магаданской области, в котором просил признать незаконным Приказ отдела по охране объектов культурного наследия Правительства Магаданской области от 25 июня 2020 года N 19 "О включении выявленного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия местного (муниципального) значения "Историческая застройка Колымское шоссе. Фрагмент", расположенного по адресу: "адрес"".

В обоснование иска истец указывает, что указанный нормативный правовой акт принят с нарушением установленного порядка. Так решение о включении "адрес" в "адрес" в качестве объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в Перечень выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Магаданской области, не принималось; сведения о проведении в отношении данного дома государственной историко-культурной экспертизы и о согласовании с органом местного самоуправления вопроса о включении его в реестр объектов культурного наследия в качестве объекта местного (муниципального) значения, отсутствуют. Считает, что Приказ N принят с грубым нарушением установленного порядка и требований действующего законодательства, нарушает его права и законные интересы, поскольку препятствует оперативному принятию мер по ремонту указанного многоквартирного дома, в котором ему на праве собственности принадлежат нежилое помещение.

Определением Арбитражного суда Магаданской области от 31 октября 2022 года материалы дела переданы в Магаданский областной суд для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

Письмом заместителя председателя Магаданского областного суда от 18 ноября 2022 года материалы дела для рассмотрения направлены в Магаданский городской суд Магаданской области.

Определением Магаданского городского суда Магаданской области от 24 ноября 2022 года к участию в деле в качестве административных соответчиков привлечены отдел по охране объектов культурного наследия правительства Магаданской области, начальник отдела по охране объектов культурного наследия правительства Магаданской области Юферева В.В.

Определением Магаданского городского суда Магаданской области от 20 декабря 2022 года материалы дела по подсудности направлены в Магаданский областной суд.

Решением Магаданского областного суда от 9 марта 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 8 июня 2023 года, в удовлетворении требований административного истца отказано.

25 октября 2023 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба заинтересованного лица по делу муниципального образования "город Магадан", поданная через Магаданский областной суд 11 октября 2023 года, в которой ставится вопрос об отмене судебных актов и принятии нового решения об удовлетворении его требований.

В обоснование кассационной жалобы представитель заинтересованного лица ссылается на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением утвержденного Законом порядка по включению в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры народов) Российской Федерации и является недействительным, поскольку решение о включении объекта культурного наследия местного (муниципального) значения в реестр подлежит обязательному согласованию с органом местного самоуправления. Однако в данном случае такое согласование органа местного самоуправления не было получено, орган местного самоуправления в письме от ДД.ММ.ГГГГ выразил несогласие с включением спорного объекта в реестр.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 31 октября 2023 года кассационная жалоба заинтересованного лица по делу муниципального образования "город Магадан" передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание помимо представителя административного истца и заинтересованного лица, прокурора, не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав представителей Мэрии города Магадана, административного истца, заключение прокурора, полагавшего об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы, с учетом требований части 2 статьи 329 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований для пересмотра обжалуемых судебных постановлений в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационной жалобы и административного дела не установлено.

Как следует из материалов дела приказом отдела по охране объектов культурного наследия Правительства Магаданской области от 31 марта 2017 года "Дом жилой", расположенный по адресу: "адрес" включен в Перечень выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Магаданской области.

Согласно акту государственной историко-культурной экспертизы от ДД.ММ.ГГГГ экспертом сделан вывод, что включение в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации выявленного объекта культурного наследия "Дом жилой", расположенного по адресу: "адрес" является обоснованным. Выявленный объект культурного наследия "Дом жилой", расположенный по адресу: "адрес" рекомендуется в установленном порядке для включения в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия (достопримечательное место) местного (муниципального) значения со следующими характеристиками: "Историческая застройка "адрес". Фрагмент", расположенного по адресу: "адрес". (Дата создания: 1937, 1939, 1948 гг.; (даты основных изменений (перестроек): конец ХХ-начало ХХI вв.). Вид объекта-достопримечательное место. Видовая принадлежность: центры исторических поселений или фрагмент градостроительной планировки и застройки" (т. 2 л.д. 1-166).

Акт государственной историко-культурной экспертизы от ДД.ММ.ГГГГ опубликован ДД.ММ.ГГГГ на официальном сайте Правительства Магаданской области https://www.49gov.ru для общественных обсуждений (т. 2 л.д. 211), замечаний на него не поступило.

По результатам рассмотрения заключения государственной историко-культурной экспертизы Отделом принято заключение о согласии с выводами, изложенными в заключении экспертизы.

ДД.ММ.ГГГГ Отделом главе муниципального образования "Город Магадан" направлены проект приказа и положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы для согласования.

Письмом от ДД.ММ.ГГГГ глава муниципального образования "Город Магадан" уведомил начальника Отдела, что достопримечательное место "Историческая застройка Колымского шоссе. Фрагмент" не может быть включено в реестр объектов культурного назначения, поскольку указанный объект не включен в Перечень выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Магаданской области.

В связи с отсутствием оснований, предусмотренных частью 11 статьи 18 Закона об объектах культурного наследия, Отделом принят оспариваемый Приказ N от ДД.ММ.ГГГГ, который опубликован в сетевом издании ОГАУ "Издательский дом "Магаданская правда" 25 июня 2020 года, а также на официальном сайте Правительства Магаданской области https://www.49gov.ru.

Принимая решение об отказе в удовлетворении административного иска ИП Колосова Д.П, суд первой инстанции, с выводами которого согласился апелляционный суд, установил, что процедура принятия и опубликования оспариваемого Приказа N от ДД.ММ.ГГГГ соблюдена, данный нормативный правовой акт принят отделом по охране объектов культурного наследия Правительства Магаданской области в пределах полномочий, с соблюдением предусмотренной формы и вида, процедуры принятия, правил введения в действие (опубликование) и вступления в силу, при наличии оснований, и пришел к выводу, что оспариваемый приказ не противоречит Закону об объектах культурного наследия, а также иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Оснований не согласиться с данными выводами судов у судебной коллегии суда кассационной инстанции не имеется. Мотивы, по которым суды первой и апелляционной инстанций пришли к указанным выше выводам, подробно со ссылками на установленные судами обстоятельства и нормы права изложены в оспариваемых судебных актах.

Согласно преамбуле Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон об объектах культурного наследия) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия (абзац 2).

В Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации (абзац 3).

Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (абзац 4).

Согласно подпункту 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (действовавшего в момент принятия оспариваемого Приказа N 19) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия.

Аналогичные положения, вступившие в силу с 1 января 2023 года, предусмотрены подпунктом 36 пункта 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации".

Согласно пункту 1 статьи 15 Федерального закона N 73-ФЗ в Российской Федерации ведется единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, содержащий сведения об объектах культурного наследия.

Статьей 16 названного Федерального закона определено, что реестр формируется посредством включения в него объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение о включении их в реестр, а также посредством исключения из реестра объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение об исключении их из реестра, в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Подпунктом 12 статьи 9.2 Федерального закона N 73-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия отнесено принятие решения о включении объекта в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения или об отказе во включении объекта в указанный реестр.

Также региональные органы охраны объектов культурного наследия организуют проведение работ по выявлению и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, в том числе путем принятия решений о включении таких объектов в перечень выявленных объектов культурного наследия (пункты 1, 3, 4 статьи 16.1 Федерального закона N 73-ФЗ).

В соответствии с пунктами 1, 3 статьи 18 Федерального закона N73-ФЗ после принятия решения о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия региональный орган охраны объектов культурного наследия обеспечивает проведение государственной историко-культурной экспертизы, на основании заключения которой принимается решение о включении объекта в реестр в качестве объекта культурного наследия регионального или по согласованию с органами местного самоуправления - местного (муниципального) значения либо об отказе во включении объекта в реестр.

В силу пункта 3 статьи 16.1 Федерального закона N 73-ФЗ порядок организации работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, устанавливается законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

На территории Магаданской области отношения, возникающие в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, регулирует Закон Магаданской области от 10 января 2008 года N 970-ОЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) в Магаданской области", статей 4 которого определены полномочия органа исполнительной власти Магаданской области в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, включая мероприятия по выявлению, учету и изучению объектов культурного наследия, представляющих историко-культурную ценность, принимает меры по предотвращению разрушения выявленных объектов культурного наследия или причинения им вреда; по проведению историко-культурной экспертизы, необходимой для обоснования принятия решения (согласования) органа государственной власти Магаданской области о включении объекта культурного наследия регионального или местного (муниципального) значения в реестр; по формированию реестра в соответствии с действующим законодательством.

Разрешая заявленные требования, суды обоснованно исходили из того, что оспариваемый Приказ N19 издан уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий, в надлежащей форме, с соблюдением процедуры принятия.

Постановлением Правительства Магаданской области от 23 марта 2017 года N 204-пп утвержден Порядок принятия решения о включении объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Согласно указанному Порядку (в редакции действовавшей на момент принятия оспариваемого приказа) решение о включении выявленного объекта культурного наследия в реестр либо об отказе во включении такого объекта в реестр принимается региональным органом охраны объектов культурного наследия на срок не более 1 года со дня принятия решения о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Магаданской области (далее - перечень) (пункт 3).

Региональный орган охраны объектов культурного наследия после принятия решения о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень в целях обоснования включения объекта культурного наследия в реестр обеспечивает проведение государственной историко-культурной экспертизы выявленного объекта культурного наследия (пункт 4).

Региональный орган охраны объектов культурного наследия в течение 30 рабочих дней со дня получения заключения государственной историко-культурной экспертизы рассматривает его и прилагаемые к нему документы и материалы. Заключение государственной историко-культурной экспертизы и приложения к нему в течение 5 рабочих дней со дня их получения, с целью общественного обсуждения, подлежат обязательному размещению на официальном сайте Правительства Магаданской области в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (пункт 6).

По результатам рассмотрения в установленных федеральным законодательством порядке и условиях времени заключения государственной историко-культурной экспертизы, прилагаемых к нему документов и материалов, а также предложений, поступивших во время общественного обсуждения, региональный орган охраны объектов культурного наследия принимает решение о согласии или несогласии с выводами, изложенными в заключении экспертизы, в форме заключения (пункт 7).

Из акта государственной историко-культурной экспертизы от ДД.ММ.ГГГГ следует, что экспертом при проведении историко-культурного исследования установлена взаимосвязь (конструктивная, планировочная и функциональная) выявленного объекта культурного наследия "Дом жилой", расположенный по адресу: "адрес" с жилыми домами эпохи конструктивизма, расположенными по адресу: "адрес". Заключение эксперта содержит обоснование целесообразности включения выявленного объекта культурного наследия в реестр, а также обоснование границ территории объекта, вида, категории историко-культурного значения.

С учетом проведенного исследования, в том числе в отношении "адрес", экспертом сделан вывод, что выявленный объект культурного наследия "Дом жилой", расположенный по адресу: "адрес" рекомендуется в установленном порядке для включения в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия (достопримечательное место) местного (муниципального) значения со следующими характеристиками: "Историческая застройка Колымского шоссе. Фрагмент", расположенного по адресу: "адрес". (Дата создания: 1937, 1939, 1948 гг.; (даты основных изменений (перестроек): конец ХХ-начало ХХI вв.). Вид объекта-достопримечательное место. Видовая принадлежность: центры исторических поселений или фрагмент градостроительной планировки и застройки".

С учетом изложенного, и поскольку экспертом оценивался каждый элемент, составляющий единый объект культурного наследия, достопримечательного места, суды пришли к обоснованному выводу о том, что объектом историко-культурной экспертизы являлся "Дом жилой", расположенный по адресу: "адрес", включенный в Перечень выявленных объектов культурного наследия, расположенный на территории "адрес", который, как установлено экспертом, входит в состав фрагмента исторической планировки и застройки "адрес", жилые "адрес" года ("адрес") и 1939 года ("адрес") и представляет собой, вместе с указанными домами, единый объект культурного наследия - достопримечательное место.

При таких обстоятельствах, с учетом выводов государственной историко-культурной экспертизы о едином объекте культурного наследия, отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды верно исходили из того, что включение в Перечень выявленных объектов культурного наследия только части объекта, обладающего признаками культурного наследия, не свидетельствует о незаконности акта государственной историко-культурной экспертизы, и обоснованно отклонили доводы административного истца и заинтересованного лица о том, что "адрес" в "адрес" не мог быть включен в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, поскольку не был включен в Перечень выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Магаданской области, а также не был предметом исследования при проведении государственной историко-культурной экспертизы.

Исходя из положений пункта 11 статьи 18 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ, региональный орган охраны объектов культурного наследия вправе принять решение об отказе во включении выявленного объекта культурного наследия в реестр по следующим основаниям: отрицательное заключение государственной историко-культурной экспертизы; недостоверность сведений об объекте, (в том числе сведений о времени возникновения или дате создания объекта, датах основных изменений (перестроек) данного объекта и (или) датах, связанных с ним исторических событий, о местонахождении объекта); наличие сведений об объекте в реестре.

Доводы кассационной жалобы о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением установленного порядка по включению в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры народов Российской Федерации), поскольку решение о включении объекта культурного наследия местного (муниципального) значения в реестр не было согласовано органом местного самоуправления, были предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций, обоснованно отклонены.

Как следует из материалов дела Отделом в орган местного самоуправления направлялись проект Приказа N19 и положительное заключение экспертизы для согласования, согласно письму от 16 июня 2020 года основанием отказа в согласовании приказа органом местного самоуправления указано на то обстоятельство, что в перечне выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Магаданской области, объект культурного наследия "Историческая застройка Колымского шоссе. Фрагмент" отсутствует.

Проанализировав положения пункта 11 статьи 18 Федерального закона N73-ФЗ, устанавливающего основания для принятия решения об отказе во включении выявленного объекта культурного наследия в Реестр, и учитывая указанные органом местного самоуправления основания отказа в согласовании приказа, не предусмотренные федеральным либо региональным законодательством, при отсутствии замечаний относительно заключения государственной историко-культурной экспертизы, суды правильно указали, что, в данном случае, несогласование со стороны органа местного самоуправления не влечет принятия решения об отказе во включении выявленного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции, учитывая вышеуказанные положения действующего законодательства, полагает, что выводы судов, содержащиеся в обжалуемых судебных постановлениях, соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения.

Доводы кассационной жалобы заинтересованного лица не содержат указания на обстоятельства, которые свидетельствовали бы о незаконности принятых по делу судебных актов, по существу эти доводы направлены на переоценку имеющихся в деле доказательств и повторяют правовую позицию административного истца, изложенную при рассмотрении дела в судах первой и апелляционной инстанций. Вместе с тем, соответствующая позиция уже была исследована нижестоящими судами, ей в оспариваемых судебных постановлениях дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой кассационный суд не усматривает.

Таким образом, при рассмотрении настоящего административного дела судами были верно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению дела, не допущено. Обстоятельства, влекущие безусловную отмену решения суда первой инстанции и апелляционного определения по делу, не установлены.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 329-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Магаданского областного суда от 9 марта 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 8 июня 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу муниципального образования "Город Магадан" - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи