Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 01 февраля 2024 г. по делу N 66а-121/2024

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Роженцевой Ю.В. и Захарова Е.И.

при секретаре Злобиной К.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу административного ответчика правительства Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 25 октября 2023 года

по административному делу N 3а-168/2023 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Верита" об оспаривании в части Положения о порядке определения размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Хабаровского края, утвержденного постановлением правительства Хабаровского края от 30 декабря 2009 года N 411-пр.

Заслушав доклад судьи Знаменщикова Р.В, объяснения представителя административного ответчика ФИО4, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя административного истца ФИО6, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

общество с ограниченной ответственностью "Верита" (далее - ООО "Верита") обратилось в суд с административным исковым заявлением к правительству Хабаровского края, в котором просило признать недействующим с момента принятия абзац 6 пункта 2.5 Положения о порядке определения размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Хабаровского края, утвержденного постановлением от 30 декабря 2009 года N 411-пр, (далее - Положение N 411-пр).

В обоснование административных исковых требований указано, что административный истец является арендатором земельных участков, при расчете арендной платы за которые применялся коэффициент "3", установленный в пункте 2.5 Положения N 411-пр в нарушение принципа экономической обоснованности, закрепленного в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации". Указывает, что Положение N 411-пр утратило силу с 01 января 2020 года в связи с принятием постановления правительства Хабаровского края от 19 декабря 2019 года N 565-пр. При этом оспариваемый нормативный правовой акт применялся к административному истцу в части определения размера платы за принадлежащие ему земельные участки в период с 19 декабря 2018 года по 31 декабря 2021 года, что подтверждается письмом администрации города Хабаровска от 14 апреля 2022 года N 13-07/4366, поэтому ООО "Верита" вправе оспаривать Положение N 411-пр, поскольку впоследствии оно планирует требовать возврата излишне уплаченной за предшествующие периоды арендной платы.

В ходе рассмотрения административного дела судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено министерство имущества Хабаровского края.

Решением Хабаровского краевого суда от 25 октября 2023 года административное исковое заявление удовлетворено, признан недействующим абзац 6 пункта 2.5 Положения N 411-пр с даты его принятия, с правительства Хабаровского края в пользу ООО "Верита" взысканы расходы по уплате государственной пошлины в размере 4 500 рублей.

В апелляционной жалобе административный ответчик просит решение суда отменить и принять новый судебный акт, которым в удовлетворении административных исковых требований отказать в полном объеме. Полагает, что судом первой инстанции не дана оценка доводам правительства Хабаровского края об отнесении к дискреционным полномочиям органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации разрешение вопроса об установлении повышающего коэффициента и определении его размера. Оспариваемая норма направлена на обеспечение разумного баланса публичных и частных интересов, эффективное использование земельных участков, являющихся публичной собственностью, побуждению застройщиков к выполнению в срок принятых на себя обязательств. Она соответствует федеральному законодательству и принята при соблюдении экономически справедливого баланса интересов. Кроме того, судом неверно определен момент, с которого нормативный правовой акт признан недействующим. Так, административный истец оспаривал абзац 6 пункта 2.5 Положения N 411-пр, редакция которого введена постановлением правительства Хабаровского края от 31 марта 2015 года N 57-пр, вступившим в законную силу 01 апреля 2015 года, при том что суд признал нормативный правовой акт недействующим с даты принятия Положения N 411-пр.

В письменных возражениях представитель административного истца и прокурор, участвовавший в деле, просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом, в связи с чем на основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело с апелляционной жалобой при указанной явке.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

На основании части 3 статьи 38 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административными истцами могут быть граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, российские, иностранные и международные организации, общественные объединения и религиозные организации, а также общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами.

При рассмотрении административного дела по существу судом сделан обоснованный вывод о том, что Положение N 411-пр отвечает признакам нормативности, предусмотренным пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", поскольку оно содержит нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений, возникающих в связи с определением размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Хабаровского края.

Из материалов административного дела следует, что ООО "Верита" на основании договора от 25 июня 2015 года о передаче прав и обязанностей по договору аренды земельного участка от 20 марта 2006 года N (в редакции, в том числе, дополнительного соглашения от 28 мая 2012 года N) являлось арендатором земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" общей площадью "данные изъяты" кв.м, расположенного "адрес"

Согласно договору о передаче прав и обязанностей от 25 июня 2015 года к договору аренды земельного участка от 31 августа 2004 года N (в редакции, в том числе, дополнительного соглашения от 15 мая 2011 года N.1) административный истец принял на себя обязанности арендатора земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", общей площадью "данные изъяты" кв.м, расположенного "адрес".

Земельные участки имеют вид разрешенного использования - для строительства бизнес-центра и гостиницы.

В соответствии с письмом департамента муниципальной собственности администрации города Хабаровска от 14 апреля 2022 года в расчете арендной платы по указанным договорам применялся повышающий коэффициент равный "3" за период с 19 декабря 2018 года по 31 декабря 2021 года, предусмотренный пунктом 2.5 Положения N 411-пр.

Пунктом 3 постановления Правительства Хабаровского края от 19 декабря 2019 года N 565-пр "Об утверждении Порядка определения размера арендной платы за использование земельных участков, находящихся в государственной собственности Хабаровского края, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Хабаровского края, предоставленных без проведения торгов, и признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства Хабаровского края" Положение N 411-пр признано утратившим силу с 01 января 2020 года.

Из пункта 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" следует, что при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

Вместе с тем в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц (часть 2 статьи 194, пункт 1 части 8, часть 11 статьи 213, пункт 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, часть 5 статьи 3 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт, который в настоящее время прекратил свое действие, применялся к административному истцу для расчета арендной платы за пользование земельными участками, и последний полагает, что повышающий коэффициент установлен без экономического обоснования, при этом ООО "Верита" намерено требовать возврата излишне уплаченной арендной платы, суд первой инстанции аргументированно констатировал право административного истца на обращение в Хабаровский краевой суд с административным иском о признании недействующим в части Положения N 411-пр.

Разрешая заявленные административные исковые требования, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом - правительством Хабаровского края, в установленной форме - постановление, с соблюдением требований к порядку его принятия и опубликования. Административное исковое заявление в части нарушения процедуры его принятия доводов не содержит.

В силу пункта 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

На основании и во исполнение Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права (пункт 3 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации).

В части 1 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость), арендная плата, а также иная плата, предусмотренная Земельным кодексом Российской Федерации.

Как следует из подпункта 2 пункта 3 статьи 397 Земельного кодекса Российской Федерации, если иное не установлено Земельным кодексом Российской Федерации или другими федеральными законами, порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Согласно части 1 статьи 1 закона Хабаровского края от 27 ноября 2001 года N 349 "О правительстве Хабаровского края" (далее - Закон N 349, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) правительство Хабаровского края является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Хабаровского края.

На основании подпункта 6 пункта 51 части 2 статьи 16 и частью 1 статьи 17 Закона N 349 правительство Хабаровского края в соответствии с действующим законодательством реализует на территории края полномочия края в области земельных отношений. Правительство Хабаровского края на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава края и краевых законов издает постановления и распоряжения. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений правительства Хабаровского края. Постановления и распоряжения правительства края подписываются губернатором края, председателем правительства края или должностным лицом, исполняющим обязанности председателя правительства края.

30 декабря 2009 года постановлением правительства Хабаровского края N 411-пр утверждено Положение о порядке определения размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Хабаровского края.

Пунктом 2.5 Положения N 411-пр предусмотрено, что для определения размера арендной платы за земельные участки, предоставленные для выполнения работ по инженерным изысканиям и (или) строительства, при превышении срока, определенного в договоре аренды земельного участка, а также в случае заключения договора аренды земельных участков, предоставленных для инженерных изысканий и (или) строительства, на новый срок в целях завершения инженерных изысканий и (или) строительства, применяются следующие повышающие коэффициенты, учитывающие вид и сроки использования земельных участков:

- до одного года - 1, 5;

- от одного до двух лет - 2, 0;

- от двух лет и более - 3, 0 (абзацы 6 - 9).

Указанные значения коэффициентов введены постановлением правительства Хабаровского края от 31 марта 2015 года N 57-пр "О внесении изменений в постановление правительства Хабаровского края от 30 декабря 2009 г. N 411-пр "Об утверждении Положения о порядке определения размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Хабаровского края" и признании утратившими силу отдельных постановлений правительства Хабаровского края" (далее - Постановление N 57-пр).

В силу пункта 1 статьи 397 Земельного кодекса Российской Федерации размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации N 582 закреплены основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и утверждены Правила определения размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации.

К числу таких принципов относится, в том числе, принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

При этом исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 28 февраля 2017 года N 424-О, государственным органам и органам местного самоуправления надлежит руководствоваться принципом экономической обоснованности при установлении ставок арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в частности, необходимо обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Руководствуясь указанным принципом, уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган власти местного самоуправления обязан определять арендную плату не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом муниципального образования, то есть основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе, на уровень доходности земельного участка в конкретной зоне.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

При принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должен проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Соблюдение принципа экономической обоснованности уполномоченным государственным или муниципальным органом должно доказываться путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков.

Оценив доказательства административного ответчика, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что указанных документов правительством Хабаровского края не представлено, поэтому в оспариваемой части Положение N 411-пр принято без надлежащего экономического обоснования, что противоречит основным принципам определения арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, установленным в Постановлении N 582, и не соответствует пункту 1 статьи 397 Земельного кодекса Российской Федерации.

Само по себе нарушение сроков строительства объектов недвижимости не может рассматриваться как основание для повышения в несколько раз арендной платы за земельный участок, предоставленный под такое строительство. В решении о повышении ставки арендной платы за земельный участок, на котором не возведен в установленный срок объект недвижимости, должно содержаться экономическое обоснование повышения арендной платы исходя из категории, вида разрешенного использования земельного участка и его доходности. Принятие нормативного правового акта о повышении арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, без исследования этих обстоятельств является мерой ответственности за нарушение сроков строительства, что противоречит основным принципам определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Доводы апелляционной жалобы о том, что разрешение вопроса об установлении повышающего коэффициента и определение его размера относится к дискреционным полномочиям органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, и что оспариваемая норма направлена на обеспечение разумного баланса публичных и частных интересов, эффективное использование земельных участков, являющихся публичной собственностью, побуждению застройщиков к выполнению в срок принятых на себя обязательств, суд апелляционной инстанции отклоняет, поскольку изложенные обстоятельства не могут выступать причиной для несоблюдения принципа экономической обоснованности, предусмотренного Постановлением N 582.

Ссылки апеллянта на неверное определение момента, с которого нормативный правовой акт признан недействующим (с даты принятия Положения N 411-пр), так как административный истец оспаривал абзац 6 пункта 2.5 Положения N 411-пр, редакция которого введена Постановлением N 57-пр, и вступившим в законную силу 01 апреля 2015 года, судебная коллегия не принимает.

Так, согласно пункту 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Судом первой инстанции верно определено, что пункт 2.5 Положения N 411-пр должен быть признан недействующим с даты его принятия, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт в настоящее время утратил законную силу. Учитывая, что в пункте 2.5 Положения N 411-пр, в редакции, действовавшей до вступления в силу Постановления N 57, было всего четыре абзаца, а оспариваемая норма введена Постановлением N 57 и размер коэффициентов в период их действия не изменялся, ошибки суда первой инстанции при определении момента, с которого следует признать оспариваемую норму недействующей, не усматривается. При этом в резолютивной части обжалуемого судебного акта оспариваемая норма признана недействующей с даты ее принятия, а не с даты принятия нормативного правового акта в целом.

С учетом изложенного, суд первой инстанции с достаточной полнотой исследовал все обстоятельства административного дела, дал надлежащую оценку имевшимся доказательствам в их совокупности и, правильно применив нормы материального права, регулирующие спорные отношения, принял верное решение. Нарушений норм процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, не допущено, поэтому оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Между тем, судебная коллегия полагает необходимым изложить абзац 2 резолютивной части решения в новой редакции, поскольку из содержания административного искового заявления, из структуры пункта 2.5 Положения N 411-пр, а также из объяснений представителя административного истца в судах первой и апелляционной инстанций следует, что к ООО "Верита" применялся и поэтому оно оспаривало пункт 2.5 Положения N 411-пр только в части установления повышающего коэффициента, учитывающего вид и сроки использования земельных участков, в размере "3".

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Хабаровского краевого суда от 25 октября 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу правительства Хабаровского края - без удовлетворения.

Изложить абзац 2 резолютивной части решения в следующей редакции: "Признать недействующим пункт 2.5 Положения о порядке определения размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Хабаровского края, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 30 декабря 2009 года N 411-пр, в части установления повышающего коэффициента, учитывающего вид и сроки использования земельных участков, - от двух лет и более - 3, 0 с даты принятия.".

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Хабаровский краевой суд в течение шести месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 02 февраля 2024 года.