Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 07 февраля 2024 г. по делу N 66а-3/2024

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Захарова Е.И, Войтко С.Н, при секретаре судебного заседания Злобиной К.С, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-76/2023 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "КФХ Квант" к Правительству Новосибирской области о признании недействующим в части Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена и предоставленные в аренду без торгов, расположенные на территории Новосибирской области", утвержденного постановлением Правительства Новосибирской области от 10 июня 2015 года N 219-п, по апелляционным жалобам Правительства Новосибирской области, департамента имущества и земельных отношений Новосибирской области на решение Новосибирского областного суда от 01 сентября 2023 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Красиковой О.Е, объяснения представителей Правительства Новосибирской области Поповой С.Н, департамента имущества и земельных отношений Новосибирской области Катаевой К.Ю, поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения на апелляционные жалобы представителей общества с ограниченной ответственностью "КФХ Квант" Кондратова В.А, Шатрова С.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

10 июня 2015 года Правительством Новосибирской области принято постановление N 219-п "Об установлении Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена и предоставленные в аренду без торгов, расположенные на территории Новосибирской области" (далее - Порядок определения арендной платы), которое опубликовано 11 июня 2015 года на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru.

Согласно пункту 2 Порядка определения арендной платы, если иное не установлено законодательством Российской Федерации и в случаях, не указанных в пунктах 3-6 настоящего Порядка, размер арендной платы определяется в размере рыночной стоимости права аренды земельного участка, рассчитанной за год и определяемой в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности.

Общество с ограниченной ответственностью "КФХ Квант" (далее - Общество, ООО "КФХ Квант") обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Порядка определения размера арендной платы в части применения пункта 2 для сельскохозяйственных организаций. Требования мотивированы тем, что у административного истца имеются судебные споры с департаментом имущества и земельных отношений Новосибирской области в отношении земельного участка с кадастровым номером N, размер арендной платы которого определяется в соответствии с оспариваемым Порядком в размере рыночной стоимости права аренды земельного участка, рассчитанной за год и определяемой в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности. Административный истец полагает, что Порядок не соответствует принципам определения арендной платы земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582, пункту 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации, нарушает права и законные интересы ООО "КФХ Квант" в сфере предпринимательской деятельности.

Решением Новосибирского областного суда от 01 сентября 2023 года административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе представитель Правительства Новосибирской области Попова С.Н. просит решение суда отменить, принять по делу решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований. В обоснование доводов жалобы указывает, что Правительством не допущено произвольного установления размера арендной платы, полностью соблюден справедливый экономический баланс интересов арендодателя и арендатора, а целесообразность правового акта не является предметом судебной оценки по делу о нормоконтроле. Считает, что пункт 2 Порядка определения арендной платы соответствует основным принципам, установленным Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582, в том числе принципам экономической обоснованности и предельно допустимой простоты расчета арендной платы. Полагает необоснованным вывод суда о том, что использование рыночной стоимости, как основы для расчета арендной платы, возможно в ограниченных случаях, поскольку федеральное законодательство не устанавливает таких ограничений и не содержит такого правила. Также указывает, что Методические рекомендации N 710 носят лишь рекомендательный характер и были приняты спустя два года после принятия оспариваемого нормативного правового акта.

В апелляционной жалобе представитель департамента имущества и земельных отношений Новосибирской области Катаева К.Ю. просит решение суда отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. В обоснование доводов жалобы указывает, что решение суда является незаконным, необоснованным и подлежащим отмене, поскольку судом неправильно применены нормы материального права, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела. Полагает, что права и законные интересы департамента имущества и земельных отношений затрагиваются оспариваемым решением, однако он не был привлечен к участию в деле. Указывает, что основания для признания Порядка недействующим на основании несогласия административного истца с размером рыночной стоимости права аренды, установленным оценщиком по конкретному объекту оценки, отсутствуют.

Участвующим в деле прокурором Аникиной В.О. на апелляционные жалобы представлены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на них, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия приходит к выводу об оставлении решения суда без изменения.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального, городского округа.

Законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (часть 3 статьи 16 и пункт 5 части 10 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Согласно пункту ж статьи 6 Закона Новосибирской области от 14 апреля 2003 года N 108-ОЗ "Об использовании земель на территории Новосибирской области", действовавшего на момент принятия оспариваемого Порядка определения размера арендной платы, к полномочиям Правительства области в сфере использования земель относилось установление порядка определения размера арендной платы, порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности области, а также порядка определения размера арендной платы, порядка, условий и сроков внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Пункт 5 статьи 2 Закона Новосибирской области от 05 декабря 2016 года N 112-ОЗ "Об отдельных вопросах регулирования земельных отношений на территории Новосибирской области" к полномочиям Правительства Новосибирской области в сфере земельных отношений относит: установление порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Новосибирской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без торгов.

Таким образом, суд первой инстанции правильно сделал вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным исполнительным органом субъекта Российской Федерации в пределах его компетенции, с соблюдением требований законодательства к его форме, порядку принятия и введения в действие.

Также суд верно констатировал, что оспариваемый нормативный правовой акт затрагивает права и интересы административного истца, поскольку на его основании производится расчет арендной платы за пользование земельным участком.

Согласно пункту 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 утверждены Основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и Правила определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации (далее - Постановление N 582).

Из пункта 4 Постановления N 582 следует, что Министерству экономического развития Российской Федерации предписано разработать и утвердить до 1 января 2018 года методические рекомендации по применению утвержденных настоящим постановлением основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 29 декабря 2017 года N 710 утверждены Методические рекомендации по применению основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных Постановлением N 582 (далее - Методические рекомендации N 710).

Одним из принципов арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установленных Постановлением N 582, является принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

В соответствии с пунктом 2 Методических рекомендаций N 710 в целях применения вышеуказанного принципа рекомендуется при установлении порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, в соответствии с пунктом 3 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривать положения, направленные на достижение баланса интересов арендатора и арендодателя земельного участка, например, посредством установления экономически обоснованных ставок арендной платы или иных показателей, применяемых для определения арендной платы.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 28 февраля 2017 года N 424-О, государственным органам и органам местного самоуправления надлежит руководствоваться принципом экономической обоснованности при установлении ставок арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в частности, необходимо обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Руководствуясь указанным принципом, уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган власти местного самоуправления обязан определять арендную плату не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом муниципального образования, то есть основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе, на уровень доходности земельного участка в конкретной зоне.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

При принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должен проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Соблюдение принципа экономической обоснованности уполномоченным государственным или муниципальным органом должно доказываться путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков.

Как указано выше, оспариваемой нормой определяется размер арендной платы в размере рыночной стоимости права аренды земельного участка, рассчитанной за год и определяемой в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Под рыночной стоимостью объекта оценки согласно статьи 3 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" понимается наиболее вероятная цена, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства.

Из понятия рыночной стоимости объекта и применяемых оценщиками подходов в рамках Федерального стандарта оценки "Подходы и методы оценки", утвержденных приказом Министерством экономического развития Российской Федерации от 14 апреля 2022 года N 200, безусловно не следует, что при определении рыночной стоимости права аренды во всех случаях осуществляется учет доходности земельного участка и иных факторов, влияющих на стоимость права аренды и соблюдается баланс интересов арендатора и арендодателя. Доказательств, подтверждающих указанные обстоятельства, административным ответчиком не представлено.

Кроме того, такой способ определения арендной платы не соответствует принципу предсказуемости, так как не позволяет арендатору заранее, исходя из установленного в нормативном правовом акте порядка расчета арендной платы, заблаговременно до заключения договора аренды, иметь представление о конечном размере арендной платы.

Также к основным принципам определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, Постановлением N 582 отнесен принцип предельно допустимой простоты расчета арендной платы, в соответствии с которым предусматривается возможность определения арендной платы на основании кадастровой стоимости (принцип N 3).

В силу пунктов 16, 17, 19 и 20 Методических рекомендаций N 710 в целях применения Принципа N 3 рекомендуется в порядке определения размера арендной платы установить случаи расчета арендной платы на основе кадастровой стоимости земельных участков, на основе рыночной стоимости земельных участков или рыночной стоимости права аренды земельных участков, определяемой в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности.

Определение размера арендной платы целесообразно преимущественно основывать на кадастровой стоимости земельного участка, в связи с нахождением сведений о кадастровой стоимости земельного участка в свободном доступе, что способствует обеспечению простоты и прозрачности расчета арендной платы, а также сокращению срока и расходов для расчета арендной платы и в целом для заключения договора.

Использование рыночной стоимости земельного участка или рыночной стоимости права аренды земельного участка как основы для расчета арендной платы рекомендуется в случаях, когда: земельный участок застроен; на земельном участке имеются обременения, ограничения прав, не свойственные для большинства земельных участков, находящихся в данной территориальной зоне, и, соответственно, данное обстоятельство не может быть учтено при кадастровой оценке (например, на земельном участке находятся мелиоративные сооружения, расположен подземный газопровод, что существенно влияет на объем прав арендодателя и, соответственно, на размер арендной платы).

Использование способов расчета арендной платы, не основанных на кадастровой стоимости земельного участка, целесообразно в случаях значительного расхождения результатов расчета размера арендной платы на основании кадастровой стоимости земельных участков, осуществленных в отношении земельных участков, имеющих аналогичные характеристики.

Из изложенного следует, что Методическими рекомендациями N 710 указано на преимущественное определение размера арендной платы исходя из кадастровой стоимости земельного участка. Использование рыночной стоимости как основы для расчета арендной платы предусмотрено для застроенных земельных участков, участков, имеющих не свойственные ограничения (обременения), а также при значительном расхождении результатов расчета размера арендной платы в указанном в Методических рекомендациях N 710 случае.

С учетом вышеизложенных положений закона, судом первой инстанции обоснованно сделан вывод о том, что административным ответчиком нарушен принцип предельной допустимости расчета арендной платы, в соответствии с которым приоритетным является определение арендной платы на основании кадастровой стоимости.

Доводы апелляционной жалобы административного ответчика аналогичны позиции, занимаемой в суде первой инстанции, и не могут быть признаны состоятельными, так как выражают несогласие с принятым решением, основаны на субъективном отношении к критериям определения важности и значимости того или иного обстоятельства, к правилам оценки доказательств, а также на неверном толковании норм материального права.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, судебная коллегия приходит к выводу, что у суда первой инстанции имелись правовые основания для признания оспариваемого нормативного правового акта не действующим в части, что соответствует положениям части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Судом обоснованно принято решение о признании недействующими положений нормативного правового акта с даты вступления решения суда в законную силу, поскольку это соответствует положениям пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, учитывая то, что нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся.

Апелляционную жалобу лица, не привлеченного к участию в деле, департамента имущества и земельных отношений Новосибирской области судебная коллегия считает необходимым оставить без рассмотрения по существу в соответствии со статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 295 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации право апелляционного обжалования решения суда принадлежит лицам, участвующим в деле, а также лицам, которые не были привлечены к участию в административном деле и вопрос о правах и об обязанностях которых был разрешен судом.

Разрешение судом вопроса о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле, подразумевает, что в решении суда сделан вывод о том, что такие лица лишаются прав, ограничиваются в правах, наделяются правами и (или) на них возлагаются обязанности.

Из материалов настоящего административного дела усматривается, что судом первой инстанции по результатам рассмотрения дела вопрос о правах и об обязанностях непосредственно департамента имущества и земельных отношений Новосибирской области разрешен не был.

Специфика рассмотрения административных дел об оспаривании нормативных правовых актов обусловлена тем, что одним из признаков нормативного правового акта является распространение его действия на неопределенный круг лиц, в связи с чем, круг лиц, права которых могут быть затронуты при разрешении соответствующего спора, не ограничен.

В силу разъяснений, содержащихся в пункте 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 июня 2020 года N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" разрешение вопроса о правах и об обязанностях лица, которое не было привлечено к участию в деле, в частности, может иметь место тогда, когда из решения суда следует вывод о том, что данное лицо лишается прав, ограничивается в правах, наделяется правами и (или) на него возлагаются обязанности. При этом в случае оспаривания нормативного правового акта или акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, сам факт распространения на отдельных лиц норм оспариваемого акта не предоставляет им права на подачу апелляционной жалобы в отношении принятого судом решения.

Таким образом, апелляционная жалоба департамента имущества и земельных отношений Новосибирской области по смыслу пункта 1 части 1 статьи 301 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подана лицом, не имеющим права на обращение в суд апелляционной инстанции, что в силу пункта 5 статьи 309 Кодекса является основанием для оставления апелляционной жалобы без рассмотрения по существу.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Новосибирского областного суда от 01 сентября 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Новосибирской области - без удовлетворения.

Апелляционную жалобу департамента имущества и земельных отношений Новосибирской области оставить без рассмотрения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационных жалобы, представления в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через Новосибирский областной суд.

Председательствующий

О.Е. Красикова

Судьи

Е.И. Захаров

С.Н. Войтко

Мотивированное апелляционное определение составлено 12 февраля 2024 года.