Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 31 января 2024 г. по делу N 66а-89/2024

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Войтко С.Н, Бутырина А.В, при секретаре Ворсиной А.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-419/2023 по административному исковому заявлению Калиновский Ю.Н. о признании недействующим в части Положения о порядке установки и эксплуатации нестационарных торговых объектов на территории города Зеленогорска, утвержденного решением Совета депутатов закрытого административно-территориального образования города Зеленогорска Красноярского края от 27 августа 2015 года N 13-85р, с апелляционной жалобой Калиновского Ю.Н. на решение Красноярского краевого суда от 14 сентября 2023 года.

Заслушав доклад судьи Бутырина А.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Решением Совета депутатов закрытого административно-территориального образования города Зеленогорска Красноярского края (далее также - Совета депутатов ЗАТО города Зеленогорска) от 27 августа 2015 года N 13-85р (далее также - Решение от 27 августа 2015 года N 13-85р) утверждено Положение о порядке установки и эксплуатации нестационарных торговых объектов на территории города Зеленогорска, являющееся приложением к данному решению (далее также - Положение).

Решениями Совета депутатов ЗАТО города Зеленогорска от 28 марта 2016 года N 21-136р, от 5 июля 2016 года N 25-158р, от 26 апреля 2021 года N 28-115р в Решение от 27 августа 2015 года N 13-85р внесены изменения.

Пунктом 4.2. данного Положения предусмотрено, что заключение договора без проведения аукционов осуществляется при выполнении условий, в том числе: у заявителя и (или) у его работников отсутствуют факты привлечения к административной ответственности в области благоустройства территории при эксплуатации нестационарного торгового объекта (абзац 8); у заявителя и (или) у его работников отсутствуют факты нарушений требований Федерального закона от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" при эксплуатации нестационарного торгового объекта, подтвержденные государственными органами (абзац 9).

Калиновский Ю.Н, являющийся индивидуальным предпринимателем, обратился в Зеленогорский городской суд Красноярского края с административным иском, в котором просил признать недействующими со дня вступления в силу вышеуказанные абзацы 8 и 9 пункта 4.2. Положения.

В обоснование своих требований указал, что на основании оспариваемых норм Положения, в частности абзаца 9 пункта 4.2. Положения, Администрацией ЗАТО г. Зеленогорска ему было отказано в продлении договора на установку и эксплуатацию нестационарного торгового объекта в месте N, установленном схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории города Зеленогорска. Административный истец считает, что орган местного самоуправления превысил свои полномочия, поскольку установилответственность, не предусмотренную нормативным правовым актом имеющим большую юридическую силу.

Определением Зеленогорского городского суда Красноярского края от 10 июля 2023 года к участию в деле привлечена администрация ЗАТО города Зеленогорска в качестве административного ответчика.

Определением Зеленогорского городского суда Красноярского края от 31 июля 2023 года административное дело передано по подсудности в Красноярский краевой суд.

Определением Красноярского краевого суда от 24 августа 2023 года дело принято к производству, к участию в деле привлечен глава администрации ЗАТО города Зеленогорска в качестве административного ответчика.

Решением Красноярского краевого суда от 14 сентября 2023 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе Калиновский Ю.Н. просит отменить решение Красноярского краевого суда от 14 сентября 2023 года, ссылаясь на то, что суд первой инстанции не учёл, что обжалуемое Положение, принятое административным ответчиком, возлагает на административного истца негативные последствия в виде отказа в заключении с ним договора на размещение нестационарного торгового объекта за факты совершения в прошлом им и его работниками административных правонарушений за пределами установленного статьей 4.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях годичного срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию. Именно по этому основанию обжалуемое Положение следует признать недействующим.

В тексте жалобы апеллянт, повторяя доводы иска, утверждает, что орган местного самоуправления - администрация ЗАТО города Зеленогорска в своем нормативном правовом акте устанавливает основания для отказа в заключении с лицом договора без проведения аукциона как последствие и ответственность за неисполнение нормативного правового акта, что является недопустимым.

Администрацией ЗАТО города Зеленогорска, главой администрации ЗАТО города Зеленогорска и Советом депутатов ЗАТО города Зеленогорска представлены письменные возражения, в которых выражено мнение о законности судебного акта и необоснованности доводов апелляционной жалобы.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции стороны не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора, полагавшего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 2 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Согласно части 1 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Аналогичные положения закреплены в Уставе города Зеленогорска Красноярского края (статьи 29, 51 Устава).

Согласно правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 февраля 2022 года N 481-О, органы местного самоуправления, действуя в пределах своих полномочий, не лишены возможности решать вопросы размещения торговых объектов.

Решением Совета депутатов ЗАТО города Зеленогорска от 27 августа 2015 года N 13-85р утверждено "Положение о порядке установки и эксплуатации нестационарных торговых объектов на территории города Зеленогорска", являющееся приложением к данному решению, с последующими изменениями, внесенными решениями Совета депутатов ЗАТО города Зеленогорска от 28 марта 2016 года N 21-136р, от 5 июля 2016 года N 25-158р, от 26 апреля 2021 года N 28-115р.

Как верно установлено судом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в рамках предоставленных полномочий с соблюдением формы, порядка принятия и официального опубликования.

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, а также не нарушает права и законные интересы административного истца. Указанные выводы суда первой инстанции подробно мотивированы в обжалуемом решении со ссылкой на правильно примененные положения законов и иных нормативных правовых актов. Не согласиться с выводами суда первой инстанции в этой части оснований не имеется.

Правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута предусмотрено главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании решения органа государственной власти или органа местного самоуправления или договора.

В силу подпункта 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации. Пунктом 2 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков осуществляется на основании разрешения уполномоченного органа, за исключением случаев, предусмотренных подпунктом 6 пункта 1 данной статьи, в частности в случае размещения нестационарных торговых объектов.

Пунктами 1 и 3 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ).

Согласно части 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Как верно отметил суд, федеральный законодатель, определяя основания использования земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, наряду с общими основаниями предоставления земельных участков, предусмотренными главой V.1 Земельного кодекса Российской Федерации, в главе V.6 настоящего Кодекса установилособое правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частности, при размещении на них нестационарных торговых объектов: такое размещение может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов.

При этом действующим законодательством предусмотрена возможность выбора порядка реализации предоставления земель для размещения нестационарных торговых объектов в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов, как с предоставлением земельного участка, так и без такого предоставления, в том числе на конкурентной основе, посредством заключения договора.

По общему правилу, закрепленному в части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" предусмотрено, что заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.

Вместе с тем, оспариваемым пунктом 4.2 Положения о порядке установки и эксплуатации нестационарных торговых объектов на территории города Зеленогорска, утвержденного решением Совета депутатов ЗАТО города Зеленогорска от 27 августа 2015 года N 13-85р, устанавливается возможность заключения договора без проведения аукционов при наличии ряда дополнительных условий, в частности: отсутствия у заявителя и (или) у его работников фактов привлечения к административной ответственности в области благоустройства территории при эксплуатации нестационарного торгового объекта (абзац 8); отсутствия у заявителя и (или) у его работников фактов нарушений требований Федерального закона от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" при эксплуатации нестационарного торгового объекта, подтвержденных государственными органами (абзац 9), что не противоречит действующему законодательству.

Доводы административного истца о противоречии Решения от 27 августа 2015 года N 13-85р в оспариваемой части положениям статьи 4.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающим срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию, нашли правильную оценку в решении суда, поскольку вопреки позиции апеллянта оспариваемый нормативный правовой акт в указанной части не определяет условия и основания административной ответственности, виды административных наказаний, порядок производства по делам об административных правонарушений, сроки привлечения к административной ответственности и др, а лишь предусматривает условия заключения договора на установку и эксплуатацию нестационарного торгового объекта, без проведения аукциона при отсутствии у заявителя и (или) у его работников фактов привлечения к административной ответственности в области благоустройства территории при эксплуатации нестационарного торгового объекта, а также фактов нарушений требований Федерального закона от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" при эксплуатации нестационарного торгового объекта, подтвержденных государственными органами.

При этом отсутствие у субъекта торговой деятельности и (или) у его работников фактов нарушения требований Федерального закона от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" при предыдущей эксплуатации нестационарного торгового объекта, подтвержденных государственными органами, что также является основанием к отказу в заключении договора аренды без проведения аукциона, согласуется с положениями данного Федерального закона.

Вопреки позиции подателя жалобы установление в оспариваемом нормативном акте требования об отсутствии нарушений антиалкогольного законодательства не влечет дополнительную ответственность для хозяйствующих субъектов за указанные нарушения, а обусловлено целями правового регулирования торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, предусмотренными в части 2 статьи 1 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ, в том числе такими, как развитие торговой деятельности в целях формирования конкурентной среды, обеспечения соблюдения баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов и гарантированность при этом соблюдения прав и законных интересов населения.

В связи с чем, несостоятельной является позиция апеллянта, указывающего на превышение административным ответчиком своих полномочий при принятии Решения от 27 августа 2015 года N 13-85р, поскольку, как верно отметил суд первой инстанции, вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в части, не урегулированной федеральными законами и законодательством субъектов Российской Федерации, регулируются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, что в свою очередь отвечает принципам публичности и открытости деятельности органов местного самоуправления в сфере регулирования торговой деятельности, направлено на предупреждение коррупционных проявлений, на упорядочение размещения нестационарных торговых объектов, на обеспечение равных возможностей для реализации прав хозяйствующих субъектов на осуществление торговой деятельности.

Каких-либо прав административного истца в области осуществления предпринимательской деятельности оспариваемый нормативный акт не нарушает, поскольку заявитель не лишен права на размещение нестационарного торгового объекта на общих основаниях по результатам проведения конкурса или аукциона на право заключения договора.

Сам факт несогласия административного истца с закрепленными в оспариваемой норме закона положениями и придание им иного толкования не свидетельствует о противоречии данной нормы закона нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции, а также к выражению несогласия с произведенной судом оценкой представленных по делу доказательств, не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела и имеющих юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции, в связи с этим не могут служить основанием для отмены или изменения законного и обоснованного решения суда.

Судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и верно применен закон, регулирующий спорные отношения, решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Красноярского краевого суда от 14 сентября 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Калиновского Ю.Н. - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалоб, представления через Красноярский краевой суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 14 февраля 2024 года