Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 января 2024 г. по делу N 66а-40/2024

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кузьмичева В.А, судей Бушминой А.Е, Савинова К.А, при секретаре Юриной Т.М, рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению Ковыляевой С.А. о признании не действующим в части Закона Коми - Пермяцкого автономного округа от 11 декабря 2001 года N 81 "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы в муниципальных образованиях Коми-Пермяцкого автономного округа", по апелляционной жалобе Ковыляевой Светланы Анатольевны на решение Пермского краевого суда от 19 сентября 2023 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Кузьмичева В.А, объяснения представителя административного истца ФИО8, поддержавшей доводы жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дмитриева М.С, полагавшего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

7 декабря 2001 года Законодательным Собранием Коми-Пермяцкого автономного округа принят Закон Коми - Пермяцкого автономного округа N 81 "О ежемесячной доплате к государственной пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы в муниципальных образованиях Коми-Пермяцкого автономного округа", определяющий порядок установления и выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы в муниципальных образованиях Коми-Пермяцкого автономного округа.

Законом Пермского края от 8 января 2008 года N 184 название закона изложено в следующей редакции "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы в муниципальных образованиях Коми-Пермяцкого автономного округа" (далее - Закон N 81).

Нормативный правовой акт опубликован в "Бюллетене нормативных правовых актов Коми-Пермяцкого автономного округа", N 2, июль-декабрь, 2001; в газете "Парма" 8 февраля 2002 года N 28-29.

Статья 7 Закона N 81 устанавливает состав среднемесячного денежного содержания, учитываемого при определении размера пенсии за выслугу лет, а статьей 9 установлен перечень документов, необходимых для рассмотрения вопроса об установлении размера пенсии за выслугу лет.

Ковыляева С.А. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими части 2 статьи 7, пункта 5 статьи 9 Закона N 81, указывая (с учетом уточнения исковых требований), что данные нормы противоречат статье 139 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ), Постановлению Правительства Российской Федерации N 922 от 24 декабря 2007 года "Об особенностях порядка исчисления средней заработной платы", Постановлению Правительства Российской Федерации N 1026 от 24 июня 2023 года "Об исчислении среднего заработка", Постановлению Правительства Российской Федерации N 818 от 17 октября 2009 года "Об утверждении Правил определения среднемесячного заработка, из которого исчисляется размер пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих".

В обоснование требований указано, что в результате применения оспариваемых положений Закона N 81 размер среднемесячного денежного содержания лица, замещающего муниципальную должность муниципальной службы в муниципальном образовании, рассчитан неверно, что повлекло значительное снижение размера пенсии Ковыляевой С.А.

Решением Пермского краевого суда от 19 сентября 2023 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Ковыляевой С.А. поставлен вопрос об отмене решения суда, ввиду неправильного применения судом норм материального права и несоответствия выводов суда обстоятельствам дела, поскольку оспариваемые положения Закона противоречат требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов Законодательным собранием Пермского края, а также участвующим в деле прокурором представлены возражения об их необоснованности и законности судебного акта.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на неё, заслушав объяснения представителя административного истца, заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

При рассмотрении дела по существу, суд первой инстанции верно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к его форме, с соблюдением процедуры принятия, правил введения в действие и опубликования, что не оспаривается административным истцом.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ предусмотрено, что лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В соответствии с пунктами "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся социальная защита, включая социальное обеспечение, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Пунктом 12 части 1 статьи 11 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 25-ФЗ) предусмотрено, что муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При этом в области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 24 Федерального закона N 25-ФЗ).

В силу части 2 статьи 24 вышеназванного Федерального закона определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

Приведенные нормативные положения Федерального закона N 25-ФЗ направлены на определение основных начал правового статуса муниципальных служащих в сфере государственных пенсионных отношений путем введения общего требования, предполагающего гарантирование пенсионных прав муниципальных служащих на уровне, сопоставимом с тем, какой установлен для государственных гражданских служащих. По существу, условия пенсионного обеспечения муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, но не обязательно во всем тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными.

Устанавливая взаимосвязь муниципальной и государственной гражданской службы, федеральное законодательство определило, что такая взаимосвязь обеспечивается соотносительностью основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу (статья 5 Федерального закона N 25-ФЗ, статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 79-ФЗ).

Из приведенных нормативных положений следует, что пенсия за выслугу лет государственным гражданским служащим и пенсионное обеспечение за выслугу лет муниципальным служащим являются государственным пенсионным обеспечением, при назначении которых обязательным условием является наличие определенного стажа работы, в данном случае - в муниципальном образовании. Эти выплаты осуществляются одновременно с выплатой страховой части трудовой пенсии. Тем самым юридическая природа пенсии за выслугу лет для государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации и пенсионного обеспечения за выслугу лет муниципальных служащих одинаковая, а именно эти пенсии являются выплатами по государственному пенсионному обеспечению.

При этом условия предоставления права на пенсию муниципальным служащим (пункт 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"), размер государственной пенсии муниципального служащего (часть 2 статьи 24 Федерального закона N 25-ФЗ), дополнительные гарантии муниципальным служащим (часть 3 статьи 23 Федерального законаN 25-ФЗ) обеспечиваются за счет средств местных бюджетов на основании законов, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления.

Согласно пункту 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

В соответствии со статьями 1, 2 Закона N 81 пенсия за выслугу лет устанавливается лицам, замещавшим на 10 февраля 1997 года и позднее муниципальные должности муниципальной службы в муниципальных образованиях Коми-Пермяцкого автономного округа, предусмотренные Законом Коми-Пермяцкого автономного округа "О муниципальной службе в Коми-Пермяцком автономном округе".

Согласно статье 4 Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 года N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ прекращают существование в качестве субъектов Российской Федерации с 1 декабря 2005 года. Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством Российской Федерации. Органы государственной власти Пермского края являются правопреемниками органов государственной власти Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с иностранными государствами и международными организациями по вопросам собственности и обязательств Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, а также по иным вопросам в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Условия предоставления права на пенсию за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы, за счет средств местных бюджетов при наличии необходимого стажа муниципальной службы, устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии Законом Пермского края от 9 декабря 2009 года N 545-ПК "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности государственной гражданской и муниципальной службы Пермской области, Коми-Пермяцкого автономного округа, Пермского края" (далее - Закон N 545-ПК), который вступил в силу с 1 января 2010 года.

Проверяя содержание оспариваемого нормативного правового акта на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции проанализировал приведенные выше законоположения, исследовал материалы дела и пришел к выводу о его соответствии действующему федеральному и региональному законодательству, и отсутствии нарушения прав и законных интересов административного истца, в связи с чем отказал в удовлетворении административного искового заявления.

Принимая оспариваемое решение, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые нормы закона не противоречат положениям статьи 139 ТК РФ, Положению об особенностях порядка исчисления средней заработной платы, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2007 N 922, Правилам исчисления среднего заработка по последнему месту работы (службы), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июня 2023 года N 1026, поскольку нормами ТК РФ и указанного Положения не регулируются правоотношения по установлению, назначению, исчислению размера пенсий, в том числе за выслугу лет муниципальным служащим. Названные Правила определяют порядок исчисления среднего заработка по последнему месту работы (службы) в целях, предусмотренных Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", а Правила, утвержденные Правительством Российской Федерации от 17 октября 2019 года N 818 определяют порядок расчета среднемесячного заработка, из которого исчисляется размер пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности федеральной государственной гражданской службы, государственные должности федеральной государственной службы и государственные должности федеральных государственных служащих.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции. Данные выводы основаны судом на материалах дела, к ним он пришел в результате обоснованного анализа письменных доказательств, которым дал надлежащую оценку в соответствии с положениями статей 14, 62 и 84 КАС РФ во взаимосвязи с нормами действующего законодательства.

Отклоняя доводы апелляционной жалобы как несостоятельные, судебная коллегия приходит к следующему.

Доказательствами по делу подтверждается, что Ковыляева С.А. до ДД.ММ.ГГГГ работала в администрации Юсьвинского муниципального округа в должности руководителя аппарата, уволена с занимаемой должности в связи с выходом на пенсию, с ДД.ММ.ГГГГ является получателем муниципальной пенсии за выслугу лет, о чем была извещена администрацией Юсьвинского муниципального округа уведомлением от ДД.ММ.ГГГГ.

Размер пенсии был определен протоколом заседания комиссии по установлению и выплате пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности в муниципальном образовании Юсьвинский муниципальный округ Пермского края, в соответствии с расчетом, на основании справки о размере месячного денежного содержания лица, замещавшего должность муниципальной службы.

11 мая 2023 года Ковыляевой С.А. пришло уведомление, в котором было указано о снижении размера пенсии за выслугу лет с ДД.ММ.ГГГГ в связи с выявлением ошибки при расчете.

Согласно пункта 9 статьи 17 Закона N-ПК со дня вступления его в силу Закон N 81 действует только в отношении лиц, указанных в частях 2-5 статьи 16 настоящего Закона. Административный истец Ковыляева С.А. относится к числу лиц, указанных в частях 2-5 статьи 16 Закона N 545-ПК, а именно к муниципальным служащим, которые на день вступления в силу настоящего Закона, и (или) ранее замещали должности муниципальной службы и имели при этом стаж муниципальной службы, дающий право на установление пенсии за выслугу лет в соответствии с указанными в настоящей части законами Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа по выбору лица, обратившегося за установлением пенсии за выслугу лет, при наличии необходимого стажа службы и соблюдении иных условий, установленным указанными законами.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 18 Закона Пермского края от 4 мая 2008 года N 228-ПК "О муниципальной службе в Пермском крае" (далее - Закон N 228-ПК) в области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного служащего, установленные федеральными законами и законами Пермского края.

Закон N 81 и Закон N 545-ПК не несут противоречия между собой, вместо этого дополняя друг друга и позволяя муниципальным служащим путем самостоятельного волеизъявления выбрать более приемлемый для них способ реализации своего права на получение пенсии за выслугу лет, вследствие чего отсутствуют основания для вывода о правовой неопределенности оспариваемых административных истцом норм.

Оспариваемый Закон не может быть проверен на соответствие положениям частей 1, 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку в указанных нормах закреплено правило, согласно которому муниципальные правовые акты не должны противоречить законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Судебная коллегия также считает необходимым отметить, что условия пенсионного обеспечения лиц, замещавших должности муниципальной службы, по своим основным параметрам являются сходными (но не тождественными, а определенными с учетом возможностей местного бюджета) с условиями пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации - Коми-Пермяцкого автономного округа, Пермского края.

Поскольку пенсии за выслугу лет муниципальным служащим выплачиваются дополнительно к установленным этим лицам в рамках системы обязательного пенсионного страхования трудовым пенсиям, то само по себе определение с учетом бюджетных возможностей органами местного самоуправления правил исчисления таких пенсий (размера денежного содержания, из которого исчисляется такая пенсия), отличное от правил пенсионного обеспечения государственных служащих, установленных краевым законодательством, не может рассматриваться как нарушающее право на пенсионное обеспечение и ухудшающее положение муниципальных служащих по сравнению с государственными гражданскими служащими Пермского края.

Таким образом, не установив несоответствие оспариваемых Положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении административного иска.

Доводов, способных повлечь отмену или изменение обжалуемого судебного акта, апелляционная жалоба не содержит.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

Оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Пермского краевого суда от 19 сентября 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Ковыляевой С.А. - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (город Челябинск) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Пермский краевой суд.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 16 января 2024 года.

Председательствующий

Судьи