Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 января 2024 г. по делу N 66а-77/2024

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сорокина М.С, судей Батялова В.А, Рогачёвой Ю.А.

при секретаре Шаманиной Н.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ануфриева Алексея Анатольевича, Ануфриевой Валентины Ивановны, Батаниной Татьяны Алексеевны, Горчева Сергея Викторовича, Сорокина Константина Юрьевича, Щеголева Владимира Владимировича об оспаривании нормативных правовых актов Совета депутатов муниципального образования Подольский сельсовет Красногвардейского района Оренбургской области по апелляционной жалобе административных истцов на решение Оренбургского областного суда от 25 сентября 2023 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Сорокина М.С, объяснения представителя административных истцов - Фаткуллина А.А, представителя общества с ограниченной ответственностью "Геопрогресс" - Даскаловой Л.А, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Куренкова Е.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Совета депутатов муниципального образования Подольский сельсовет Красногвардейского района Оренбургской области (далее - Совет) от 12 июля 2013 года N 31/2 утвержден генеральный план муниципального образования Подольский сельсовет Красногвардейского района Оренбургской области (далее - Решение N 31/2, Генеральный план).

В дальнейшем в Генеральный план неоднократно вносились изменения и дополнения, в том числе, решениями Совета от 15 декабря 2017 года N 41/3 (предусмотрена возможность перевода земель из одной категории в другую в границах Александровского лицензионного участка), от 8 ноября 2019 года N 15/3 (нанесены границы земельных участков под размещение отдельных нефтяных скважин Моховского и Южно-моховского месторождений, а также земельного участка под размещение ПСН скв. 3), от 26 марта 2021 года N 29/2 (уточнены и нанесены границы земельных участков под размещение отдельных нефтяных скважин Моховского и Южно-моховского месторождений, а также земельного участка под размещение общежития), от 22 сентября 2022 года N 46/4 (Генеральный план изложен в новой редакции) (далее - Решения NN 41/3, 15/3, 29/2, 46/4).

Ануфриев А.А, Ануфриева В.И, Батанина Т.А, Горчев С.В, Сорокин К.Ю, Щеголев В.В, являясь собственниками земельных участков с кадастровыми номерами N, обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором (с учетом выделения ряда требований в отдельное производство и направления их по подсудности, уточнения заявленных требований) просили признать недействующими полностью как не имеющие юридической силы с момента принятия Решения NN 41/3, 15/3, 29/2, 46/4, обосновывая свою позицию тем, что принадлежащие им земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения подлежат изъятию для государственных нужд с целью проведения работ, связанных с пользованием недрами, ООО "Геопрогресс", которым подавались ходатайства о внесении изменений в Генеральный план в части размещения на них объектов нефтедобычи, функциональных и защитных зон, линейных объектов, подъездных путей, зон с особыми условиями использования территорий.

Административные истцы полагали, что при принятии оспариваемых решений допущены нарушения порядка проведения публичных слушаний о внесении изменений в Генеральный план, которые повлекли незаконное изъятие земельных участков: в 2017 году не предусмотрено адресное оповещение; в 2019, 2021 и 2022 годах адресное оповещение было предусмотрено, но не осуществлено; в Генеральный план внесены изменения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду, при этом собственники и правообладатели земельных участков не были оповещены; нормативные и ненормативные муниципальные правовые не были опубликованы в порядке официального опубликования.

Решением Оренбургского областного суда от 25 сентября 2023 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы ставят вопрос об отмене решения суда как незаконного и необоснованного, принятого с нарушением норм материального и процессуального права с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В обоснование апелляционной жалобы административные истцы повторяют доводы, изложенные в административном иске, а также указывают на то, что: постановления о проведении публичных слушаний по проектам внесения оспариваемых изменений в Генеральный план опубликованы в печатном издании и на сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", которые не зарегистрированы в качестве средств массовой информации, а на стендах не размещена графическая информация; представленные в материалы дела справки Администрации муниципального образования Подольский сельсовет Красногвардейского района Оренбургской области (далее - Администрация) не могут подтверждать надлежащее исполнение ей своих обязанностей; не осуществлено адресное извещение о проведении публичных слушаний лиц, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией проектов; при проведении публичных слушаний в нарушение части 4 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) в адрес собственников и правообладателей земельных участков, в том числе имеющих с ними общие границы, сообщения не направлялись; в результате принятия оспариваемых нормативных правовых актов охраняемые законом права и интересы административных истцов оказались нарушенными, а действиями административных ответчиков нарушаются конституционные принципы равенства и справедливости; нарушение порядка проведения публичных слушаний является нарушением требований статьи 5.1 ГрК РФ и в соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 40 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление Пленума ВС РФ N 50), должно повлечь признание Решений NN 41/3, 15/3, 29/2, 46/4 недействующими полностью как не имеющих юридической силы с момента их принятия.

Относительно доводов апелляционной жалобы ООО "Геопрогресс" представлены возражения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административных истцов - Фаткуллин А.А. (с использованием систем видео-конференц-связи) просил апелляционную жалобу удовлетворить.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ООО "Геопрогресс" - Даскалова Л.А. (с использованием систем видео-конференц-связи) просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения явившихся по делу лиц, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Куренкова Е.А, полагавшего решение суда подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия не усматривает предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований к отмене приятого по делу решения суда первой инстанции.

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования.

Процедура подготовки и принятия генерального плана, его утверждения и внесения в него изменений регламентирована статьями 24 - 28 ГрК РФ.

Согласно положениям частей 3, 11, 17 статьи 24 ГрК РФ подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 настоящего Кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц. При подготовке генерального плана в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса. Внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с настоящей статьей и статьями 9 и 25 настоящего Кодекса.

Рассматривая дело, суд верно исходил из того, что Решения NN 41/3, 15/3, 29/2, 46/4, которыми внесены изменения в Генеральный план, приняты Советом в пределах его компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к их форме и виду, процедуре принятия, включая предусмотренной статьями 24 - 28 ГрК РФ процедуре, и правилам введения в действие, что нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и регулирующим спорные правоотношения, они не противоречат и права, свободы и законные интересы административных истцов не нарушают.

Так, суд правильно истолковал приведенные положения ГрК РФ, статей 14, 28, 44, 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 22, 25 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах", надлежащим образом проанализировал представленные в материалы дела доказательства, включая решения Совета от 20 мая 2013 года N 2/1 "О регламенте Совета депутатов муниципального образования Подольский сельсовет Красногвардейского района Оренбургской области" (с изменениями), от 20 мая 2013 года N 2/2 "Об определении местоположения информационных стендов для официального обнародования муниципальных правовых актов муниципального образования Подольский сельсовет Красногвардейского района Оренбургской области", от 20 мая 2013 года N 2/3 "О Положении о публичных слушаниях в муниципальном образовании Подольский сельсовет Красногвардейского района Оренбургской области", от 27 июня 2013 года N 3/1 "Об утверждении Устава муниципального образования Подольский сельсовет Красногвардейского района Оренбургской области", от 18 июня 2018 года N 45/7 "Об утверждении Положения о порядке организации и проведения общественных обсуждений, публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности на территории муниципального образования Подольский сельсовет Красногвардейского района Оренбургской области", от 13 июля 2018 года N 46/1 "Об учреждении муниципального средства массовой информации", от 20 августа 2018 года N 48/1 "О принятии Устава муниципального образования Подольский сельсовет Красногвардейского района Оренбургской области" (с изменениями), от 6 августа 2021 года N 34/2 "Об утверждении Положения о составе, порядке подготовки генерального плана, порядке подготовки изменений и внесении их в генеральный план, порядке подготовки плана реализации генерального плана муниципального образования Подольский сельсовет Красногвардейского района Оренбургской области", постановления

Администрации от 25 августа 2017 года N 81-па, от 22 апреля 2019 года N 38-п, от 14 января 2021 года N 4-п, от 19 августа 2022 года N 114-п о назначении публичных слушаний, от 22 июня 2022 года N 93-па "О создании согласительной комиссии по проекту документа территориального планирования "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования Подольский сельсовет Красногвардейского района Оренбургской области" (с изменениями), справки Администрации от 21 сентября 2023 года N 418, от 25 сентября 2023 года N 423, переписку по согласованию изменений в Генеральный план, протоколы публичных слушаний, протоколы заседаний согласительной комиссии, протоколы заседания комиссии по подготовке правил землепользования и застройки муниципального образования Подольский сельсовет Красногвардейского района Оренбургской области", протоколы заседаний Совета, копии периодического печатного издания газеты "Подольский вестник", скриншоты с сайта муниципального образования в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", согласия административных истцов на перевод земельных участков из состава одной категории земель в другую, договоры арены (субаренды), учел правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 15 июля 2010 года N 931-О-О, положения пунктов 28, 31 Постановления Пленума ВС РФ N 50 и пришел к обоснованным выводам о том, что доказательством надлежащего обнародования муниципального правового акта должно являться доведение этого акта до всеобщего сведения жителей муниципального образования, а не формальный критерий обнародования или опубликования такого акта в средствах массовой информации, что исходя из систематичности выпуска газеты "Подольский вестник", доступности сведений официального сайта муниципального образования в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" возможность свободного ознакомления населения с постановлениями Администрации о назначении публичных слушаний, с проектами изменений в Генеральный план, а

также с оспариваемыми решениями была обеспечена, в связи с чем порядок оповещения о публичных слушаниях и порядок их проведения в рассматриваемых случаях нарушен не был.

Позиция суда об этом подробно и аргументированно изложена в обжалуемом решении со ссылками на нормы права и материалы дела, с ней судебная коллегия согласна.

Отклоняя доводы апелляционной жалобы об обратном, судебная коллегия принимает во внимание, что публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. В своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Заключение о результатах публичных слушаний по своей правовой природе не может носить ни рекомендательного, ни императивного характера, а является основанием для подготовки рекомендаций и им предшествует.

Таким образом, соблюдение прав административных истцов в данном случае обеспечено самой возможностью участия в открытых общественных обсуждениях проектов по внесению изменений в Генеральный план.

Из материалов дела следует, что процедура принятия Решений NN 41/3, 15/3, 29/2, 46/4, включая порядок проведения публичных слушаний, в данном случае соблюдена.

Указанный вывод с достоверностью подтверждается представленными стороной административного ответчика и заинтересованного лица во исполнение требований части 2 статьи 62, частей 8 и 9 статьи 213 КАС РФ доказательствами, которые административным истцом не опровергнуты и сомнения у судебной коллегии не вызывают.

В этой связи ссылки в апелляционной жалобе на то, что постановления о проведении публичных слушаний по проектам внесения оспариваемых изменений в Генеральный план опубликованы в печатном издании и на сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", которые не зарегистрированы в качестве средств массовой информации, а на стендах не размещена графическая информация, правового значения для дела не имеют. Наличие либо отсутствие у них статуса средства массовой информации не опровергает того, что возможность участия жителей в публичных слушаниях, в том числе ознакомления с графическими материалами, исходя из способа размещения информации, была надлежащим образом обеспечена.

Судебной коллегией проверен и признан несостоятельным довод апелляционной жалобы о том, что представленные в материалы дела справки Администрации от 21 сентября 2023 года N 418, от 25 сентября 2023 года N 423 не могут подтверждать надлежащее исполнение ей своих обязанностей по оповещению жителей о проведении публичных слушаний. Вопреки указанным доводам вывод суда о соблюдении порядка опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, принятых по указанному вопросу, подтвержден совокупностью представленных в материалы дела доказательств. Факт утраты в настоящее время отдельных экземпляров газеты, а также невозможность просмотра страниц в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", что обусловлено объективными причинами, данных обстоятельств не опровергает. Представление стороной административных истцов различных по содержанию экземпляров печатного и цифрового издания газеты "Подольский вестник" правового значения для дела не имеет, поскольку в указанных газетах, исходя из их номеров и дат выхода, ни постановления о проведении публичных слушаний, ни оспариваемые решения не публиковались.

Доводы апелляционной жалобы со ссылкой на часть 4 статьи 39 ГрК РФ, Правила землепользования и застройки муниципального образования Подольский сельсовет Красногвардейского района муниципального образования Подольский сельсовет Красногвардейского района о необходимости адресного извещения о проведении публичных слушаний лиц, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией проектов, а также направления сообщений правообладателям земельных участков и объектов капитального строительства подлежат отклонению как основанные на ошибочном толковании норм материального права, правильно истолкованных и примененных судом при рассмотрении дела. В рассматриваемой ситуации на публичных слушаниях обсуждался вопрос о внесении изменений в Генеральный план, а не предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, утверждение документации по планировке территории (проекта планировки территории, проекта межевания территории). Более того, правила землепользования и застройки к числу нормативных правовых актов большей юридической силы, на соответствие которым подлежит проверке генеральный план, не относятся.

Учитывая изложенное, доводы административных истцов о том, что допущенное нарушение порядка проведения публичных слушаний, исходя из требований статьи 5.1 ГрК РФ и разъяснений, содержащимися в пункте 40 Постановления Пленума ВС РФ N 50, должно повлечь признание Решений NN 41/3, 15/3, 29/2, 46/4 недействующими полностью как не имеющих юридической силы с момента их принятия, не нашли в ходе рассмотрения дела своего подтверждения.

Являются несостоятельными доводы апелляционной жалобы о том, что в результате принятия оспариваемых нормативных правовых актов охраняемые законом права и интересы административных истцов оказались нарушенными, а действиями административных ответчиков нарушаются конституционные принципы равенства и справедливости.

Разрешая спор по существу, суд учел, что Генеральный план является документом перспективного планирования, им лишь потенциально допускается возможность осуществления промышленной деятельности и промышленного производства при соблюдении процедуры перевода земель из одной категории в другую, что любая хозяйственная деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, обязывает осуществляющих ее лиц соблюдать соответствующие общеобязательные требования, включая сохранение объектов растительного и животного мира.

В этой связи суд правомерно указал, что Решения NN 41/3, 15/3, 29/2, 46/4 не противоречат федеральному и региональному законодательству, имеющему большую юридическую силу, и не нарушают прав, свобод и законных интересов административных истцов.

Соглашаясь с такими выводами суда, судебная коллегия исходит из системного анализа положений ГрК РФ, в силу которых генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития.

Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана определять функциональные зоны, отображать линейные объекты, зоны с особыми условиями использования территорий в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

Согласно части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Данной норме корреспондирует статья 2 ГрК РФ, предусматривающая, что одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

Вопреки позиции административных истцов из материалов дела не следует, что оспариваемые изменения в Генеральный план не соответствовали вышеназванным целям обеспечения устойчивого развития рассматриваемой территории, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения сбалансированного учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности. При этом вопросы перевода земельных участков из одной категории в другую, изъятия земельных участков для государственных нужд, определения их выкупной цены предметом рассмотрения в рамках настоящего дела не являются.

Кроме того, по смыслу положений ГрК РФ генеральный план как документ территориального планирования призван обеспечивать не только права и интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

Следовательно, при его разработке задача состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

Применительно к конкретным обстоятельствам настоящего дела такой баланс с очевидностью соблюден, притом что вопрос о целесообразности принятия оспариваемых нормативных правовых актов суд обсуждать не вправе (пункт 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 50).

Из взаимосвязанных положений части 2 статьи 62, пункта 1 части 8 статьи 213 КАС РФ следует, что по делам, рассматриваемым в порядке главы 21 КАС РФ, административные истцы не обязаны доказывать незаконность оспариваемых нормативных правовых актов, но обязаны: указывать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат данные акты; подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, нарушены или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы либо возникла реальная угроза их нарушения; подтверждать иные факты, на которые они ссылаются как на основания своих требований.

Доказательств, объективно подтверждающих нарушение оспариваемыми нормативными правовыми актами прав, свобод и законных интересов административных истцов, не представлено.

Доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам, заявлявшимся административными истцами в суде первой инстанции, которым в решении суда дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой судебная коллегия не усматривает.

Учитывая, что отсутствуют правовые нормы большей юридической силы, которым бы противоречили Решения NN 41/3, 15/3, 29/2, 46/4, что права, свободы и законные интересы административных истцов не нарушены, суд первой инстанции правомерно на основании пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ отказал в удовлетворении заявленных ими требований.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену решения, судом допущено не было.

Основания для отмены решения и направления дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции (пункт 3 статьи 309 КАС РФ, пункт 39 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 июня 2020 года N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции") вопреки доводам жалобы отсутствуют.

С учетом изложенного, принятое по делу решение следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены в апелляционном порядке, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Оренбургского областного суда от 25 сентября 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административных истцов - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Оренбургский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 31 января 2024 года

Председательствующий

Судьи