Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 23 января 2024 г. по делу N 8а-29326/2023[88а-1336/2024-(88а-30395/2023)]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Карякина Е.А. и Сказочкина В.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи поданные 16 ноября и 19 декабря 2023 года кассационные жалобы Министерства природных ресурсов и экологии Чувашской Республики и Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 августа 2023 года по административному делу N 3а-7/2023 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Ситиматик Чувашия" к Министерству строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики о признании недействующим нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И, изложившего обстоятельства административного дела, содержание судебных актов, принятых по административному делу, доводы кассационных жалоб, объяснения представителя Министерства природных ресурсов и экологии Чувашской Республики - Пустынниковой Е.А, представителя Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики - Анисимова К.В, поддержавших доводы кассационных жалоб, пояснения представителя Государственной службы Чувашской Республики по конкурентной политике и тарифам - Щукиной И.Г, возражения относительно доводов кассационных жалоб представителя общества с ограниченной ответственностью "Ситиматик Чувашия" - Чекмасовой С.В, заключение прокурора Трофимова А.А, полагавшего апелляционное определение законным и обоснованным, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

общество с ограниченной ответственностью "МВК "Экоцентр" (после реорганизации общество с ограниченной ответственностью "Ситиматик Чувашия", далее - ООО "МВК "Экоцентр", общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим приказа Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики от 8 июля 2020 года N 03/1-03/422.

В обоснование административного иска общество указывало, что 14 ноября 2017 года Министерством строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики принят приказ N 03/1-03/1012 "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Чувашской Республики", которым утверждены нормативы накопления ТКО на территории Чувашской Республики, опубликованный 25 ноября 2017 года в издании "Вести Чувашии", N 46 (далее - приказ от 14 ноября 2017 года N 03/1-03/1012). Пунктом 3 данного документа предусмотрено, что настоящий приказ вступает в силу через десять дней после дня его официального опубликования.

8 июля 2020 года Министерством строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики принят приказ N 03/1-03/422 "О внесении изменений в приказ Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики от 14 ноября 2017 года N 03/1-03/1012" (далее - приказ от 8 июля 2020 года N 03/1-03/422). Данный приказ зарегистрирован в Государственной службе Чувашской Республики по делам юстиции 9 июля 2020 года, регистрационный номер N 6136, опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://wvwv.pravo.gov.ru, 10 июля 2020 года, а также 24 июля 2020 года в издании "Вести Чувашии", N 29.

Согласно пункту 2 указанного приказа, документ вступил в силу через десять дней после дня его официального опубликования.

Приказом от 8 июля 2020 года N 03/1-03/422 ранее утвержденный приказ Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики от 14 ноября 2017 года N 03/1-03/1012 дополнен сноской следующего содержания: "*средняя плотность твердых коммунальных отходов, образующихся на территории Чувашской Республики, составляет 88, 98 кг/куб. м".

Решением Верховного Суда Чувашской Республики от 27 апреля 2023 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 августа 2023 года решение суда первой инстанции отменено, принято новое решение об удовлетворении заявленных требований. Признан недействующим со дня принятия приказ от 8 июля 2020 года N 03/1-03/422.

В кассационных жалобах Министерство природных ресурсов и экологии Чувашской Республики и Министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики просят об отмене апелляционного определения с оставлением в силе решения суда первой инстанции, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, а также несоответствие выводов судов обстоятельствам административного дела. В обоснование жалоб ее авторы указывают, что оспариваемый приказ принят во исполнение предупреждения Чувашского УФАС в соответствии с требованиями действующего законодательства, ссылаясь на отсутствие оснований для проведения оценки его регулирующего воздействия. Кроме того, заявители жалоб не соглашаются с выводами суда апелляционной инстанции о нарушении порядка опубликования приказа от 8 июля 2020 года N 03/1-03/422, а также приводят доводы об обоснованном учете приоритетного определения средней плотности отходов исходя из фактических данных, отсутствия информации и возможности их получения от иных источников, использование данных о фактической средней плотности отходов.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационного представления извещены своевременно и в надлежащей форме. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение кассационной жалобы в отсутствие неявившихся сторон.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании, заключение прокурора, проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судом апелляционной инстанции не допущено.

Как следует из материалов административного дела и установлено судами, основной вид деятельности ООО "МВК "Экоцентр" - сбор неопасных отходов (38.11), в числе дополнительных видов деятельности - обработка и утилизация неопасных отходов (46.49.49), лицензия от 24 апреля 2019 года на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности.

3 августа 2022 года на внеочередном общем собрании участников ООО "МВК "Экоцентр" принято решение об изменении фирменного наименования общества на ООО "Ситиматик Чувашия".

27 апреля 2018 года между Министерством строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики и ООО "МВК "Экоцентр" (Региональный оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами) заключено соглашение на срок 10 лет, согласно которому Региональный оператор обеспечивает сбор, транспортирование, обработку, утилизацию, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов (ТКО) на территории Чувашской Республики.

В течение срока действия соглашения Региональный оператор обязался организовать и осуществлять деятельность по обращению с ТКО на территории Чувашской Республики, в соответствии с территориальной схемой в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе, с твердыми коммунальными отходами, на территории Чувашской Республики (территориальная схема), региональной программой в области обращения с отходами, в том числе, с твердыми коммунальными отходами, и приложениями к данному соглашению.

3 июня 2020 года УФАС по Чувашской Республике по результатам рассмотрения обращения ООО "Хорека21" по вопросу расчета платы за обращение с твердыми коммунальными отходами (ТКО) с применением показателей плотности, утвержденных приказом от 14 ноября 2017 года N 03/1-03/1012, внесло в адрес Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики предупреждение N ВК/5036/20. Согласно данному предупреждению УФАС по Чувашской Республике, в действующем приказе от 14 ноября 2017 года N 03/1-03/1012 отсутствует средняя плотность ТКО, образующихся на территории Чувашской Республики, так как на момент принятия приказа отсутствовали данные об объеме ТКО, принятых от собственников ТКО (без учета ТКО, коммерческий учет которых осуществлялся исходя из массы) и массе таких отходов, переданных на объекты обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения отходов за последний истекший календарный год.

Для устранения нарушения Министерством строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики издан приказ от 8 июля 2020 года N 03/1-03/422 в преамбуле которого указано, что оспариваемый приказ принят во исполнение предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии от 3 июля 2020 года N ВК/5036/20 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Разрешая административный спор и принимая решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемый правовой акт принят уполномоченным органом с соблюдением процедуры и правил введения нормативных правовых актов в действие, а также порядка опубликования и вступления в силу, отклонив доводы административного истца о нарушении процедуры принятия приказа, выразившейся в отсутствии оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в части не проведения правовой экспертизы, нарушения порядка принятия оспариваемого нормативного акта и порядка его регистрации, проведения антикоррупционной экспертизы, превышения полномочий при издании оспоренного Приказа.

Отменяя решение суда первой инстанции и принимая новое решение об удовлетворении заявленных требований, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованным выводам о том, что приказ от 8 июля 2020 года N 03/1-03/422 противоречит нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, а также административным ответчиком не представлена оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в связи с чем приказ от 8 июля 2020 года N 03/1-03/422 подлежал признанию недействующим со дня его принятия.

Судебная коллегия находит выводы суда апелляционной инстанции правильными, основанными на нормах действующего законодательства, соответствующими установленным обстоятельствам дела.

В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Из абзаца 2 пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" следует, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечение таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определяются Федеральным законом от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства и потребления).

Исходя из положений статьи 1 Закона об отходах производства и потребления, норматив образования отходов - это установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции; твердые коммунальные отходы - отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд; к твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами; норматив накопления твердых коммунальных отходов - среднее количество твердых коммунальных отходов, образующихся в единицу времени.

Пунктом 1 статьи 2 Закона об отходах производства и потребления определено, что правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется данным Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

В соответствии со статьей 24.10 Закона об отходах производства и потребления в случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

Нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении различных территорий субъекта Российской Федерации и различных категорий потребителей услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами, а также с учетом других критериев, установленных Правительством Российской Федерации. Порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов устанавливается Правительством Российской Федерации.

На время принятия оспариваемого нормативно-правового акта действовал Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон 184-ФЗ), согласно статье 26.3-3 которого установлены исчерпывающий перечень проектов нормативных правовых актов, в отношении которых оценка регулирующего воздействия не проводится и которые подлежат оценке регулирующего воздействия.

В соответствии с пунктом 1 статьи 26.3-3 указанного закона оценке регулирующего воздействия подлежат проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации:

а) устанавливающие новые, изменяющие или отменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязательные требования, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценок и экспертиз (далее - обязательные требования);

б) устанавливающие новые, изменяющие или отменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности и запреты для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Порядок проведения оценки регулирующего воздействия в Чувашской Республике установлено Закон Чувашской Республики от 4 марта 2016 года N 4 "О проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Чувашской Республики, об установлении и оценке применения обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актах Чувашской Республики, экспертизе нормативных правовых актов Чувашской Республики" (далее - Закон Чувашской Республики от 4 марта 2016 года N 4), а также Порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Чувашской Республики, утвержденный Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 29 ноября 2012 года N 532.

Согласно Закону Чувашской Республики от 4 марта 2016 года N 4 оценке регулирующего воздействия подлежат проекты следующих нормативных правовых актов Чувашской Республики: законы Чувашской Республики; указы Главы Чувашской Республики; постановления Кабинета Министров Чувашской Республики; нормативные правовые акты органов исполнительной власти Чувашской Республики.

В силу положений статьи 24.10 Закона об отходах производства и потребления, определение объема и (или) массы твердых коммунальных отходов осуществляется в целях расчетов по договорам в области обращения с твердыми коммунальными отходами в соответствии с правилами коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Приказом Федеральной антимонопольной службы от 21 ноября 2016 года N 1638/16 утверждены Методические указания по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - Методические указания).

В пункте 85 раздела VI. особенности формирования единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами (пункты 83-95) приводится формула расчета единого тарифа регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами, в которой участвует - коэффициент перевода, определяемый в соответствии с Правилами коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2016 года N 505 (далее - Правила коммерческого учета, Правила 505), в целях сопоставления объема и массы твердых коммунальных отходов (средняя плотность твердых коммунальных отходов).

Судом апелляционной инстанции обоснованно учтено, что введенная средняя плотность напрямую затрагивает интересы субъектов осуществляющих предпринимательскую деятельность как потребителей, поскольку это влияет на размер тарифа, исходя из которого потребители, в том числе предприниматели, оплачивают услуги регионального оператора, также является правомерным вывод о необходимости проведения оценки регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта. Кроме того, судом апелляционной инстанции установлено нарушение порядка принятия и регистрации приказа от 8 июля 2020 года N 03/1-03/422, являющегося нормативным правовым актом, регулирующим отношения в области обращения с твердыми коммунальными отходами.

В соответствии с пунктом 4 Правил N 505 в целях сопоставления объема и массы твердых коммунальных отходов определяется средняя плотность твердых коммунальных отходов, рассчитываемая как отношение объема твердых коммунальных отходов, принятых от собственников твердых коммунальных отходов (без учета твердых коммунальных отходов, коммерческий учет которых осуществляется исходя из их массы), к массе таких отходов, переданных на объекты обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения отходов за последний истекший календарный год, а при отсутствии таких данных - как отношение установленного годового норматива накопления в объемных показателях к годовому нормативу накопления по массе (далее - средняя плотность твердых коммунальных отходов), таким образом, под средней плотностью твердых коммунальных отходов понимается масса отходов, которые содержаться в единице объема.

Средняя плотность твердых коммунальных отходов утверждена Министерством строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики в размере 88, 98 кг/куб м, как отношение объема твердых коммунальных отходов, принятых от собственников твердых коммунальных отходов (без учета твердых коммунальных отходов, коммерческий учет которых осуществляется исходя из их массы), к массе таких отходов, переданных на объекты обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения отходов за последний истекший календарный год.

Порядок расчета средней плотности производится исходя из положений пункта 4 Правил N 505, которым прямо предусмотрено, что средняя плотность твердых коммунальных отходов рассчитывается как отношение объема твердых коммунальных отходов, принятых от собственников твердых коммунальных отходов к массе таких отходов, переданных на объекты обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения отходов за последний истекший календарный год, таким образом, для расчета средней плотности твердых коммунальных отходов необходимо весь объем твердых коммунальных отходов разделить на всю массу твердых коммунальных отходов, а не объем всех контейнеров для накопления твердых коммунальных отходов, установленных в местах накопления твердых коммунальных отходов, без учета фактического объема находящихся там твердых коммунальных отходов, разделить на показатели части массы твердых коммунальных отходов, поступивших на полигоны, только оборудованные средствами измерения.

Использование данных о массе твердых коммунальных отходов, поступивших только на полигоны, оборудованные средствами измерения, без учета твердых коммунальных отходов, поступивших на полигоны, не оборудованные средствами измерения, повлекло искажение показателя средней плотности.

Отсутствие возможности получить фактические данные о массе и объеме всех твердых коммунальных отходов, поступивших на полигоны, расположенные на территории Чувашской Республики, не исключает возможность установления средней плотности твердых коммунальных отходов, исходя из нормативных данных о массе и объеме твердых коммунальных отходов.

В силу положений статьи 24.10 Закона об отходах производства и потребления определение объема и (или) массы твердых коммунальных отходов осуществляется в целях расчетов по договорам в области обращения с твердыми коммунальными отходами в соответствии с правилами коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, утвержденными Правительством Российской Федерации.

В случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов, которые утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и могут устанавливаться дифференцированно в отношении различных территорий субъекта Российской Федерации и различных категорий потребителей услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами, а также с учетом других критериев, установленных Правительством Российской Федерации.

Судом апелляционной инстанции правомерно учтено, что у Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики отсутствовали данные за 2019 год по объему ТКО принятых от собственников; по массе ТКО переданных на 13 объектов размещения ТКО, по объему ТКО принятых от собственников, так и по массе ТКО переданных на 12 объектов размещения отходов.

Из представленных материалов по определению средней плотности, пояснений представителей административных ответчиков, судом первой инстанции установлено, что измерение массы твердых коммунальных отходов производилось не в отношении всего объема твердых коммунальных отходов, а лишь в отношении примерно 80% (4 муниципальных образования) в связи с тем, что не все полигоны, принимающие твердые коммунальные отходы, в период проведения замеров, были оборудованы приборами учета.

Для расчетов принимались сведения по объему и массе вывезенного ТКО за 2019 года, а не принятые от собственников ТКО, поскольку в силу Закона эти понятия не тождественны. Сведения по объему ТКО, принятых от собственников, не запрашивались.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что показатель средней плотности твердых коммунальных отходов на территории Чувашской Республики, утвержденный оспариваемым Приказом, определен в нарушение пункта 4 Правил N 505, в связи с чем, оспариваемый приказ признан не действующим, как не соответствующий нормативному акту, имеющему большую юридическую силу.

Оснований не согласиться с выводами суда апелляционной инстанций судебная коллегия Шестого кассационного суда общей юрисдикции не усматривает, поскольку они мотивированы, соответствуют содержанию исследованных судом доказательств и нормам материального права, подлежащим применению по настоящему делу, и не вызывают у судебной коллегии сомнений в их законности и обоснованности.

Доводы кассационной жалобы повторяют доводы апелляционной жалобы, аналогичны позиции заявителя в судах первой и апелляционной инстанций, получили надлежащую правовую оценку, суждений суда апелляционной инстанции не опровергают и не свидетельствуют о неправильном применении норм материального и (или) процессуального права. Кроме того, аргументы кассационной жалобы фактически сводятся к несогласию с оценкой доказательств и выводами суда апелляционной инстанций по обстоятельствам дела.

Таким образом, определение суда апелляционной инстанции следует признать законным и обоснованным, а кассационные жалобы - подлежащими отклонению по приведенным выше основаниям.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 августа 2023 года оставить без изменения, кассационные жалобы Министерства природных ресурсов и экологии Чувашской Республики и Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение составлено 1 февраля 2024 года.

Председательствующий

Судьи