Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 января 2024 г. по делу N 66а-178/2024

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Ефремовой О.Н. и Кустова А.В, при секретаре Сахарове Р.П, рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференцсвязи административное дело N 3а-83/2023 по административному исковому заявлению Дачного некоммерческого товарищества "Горушка", Львова Василия Александровича, Осипова Юрия Вениаминовича о признании недействующими в части генерального плана города Ярославля, утвержденного решением муниципалитета города Ярославля от 6 апреля 2006 года N 226, и правил землепользования и застройки города Ярославля, утвержденных решением муниципалитета города Ярославля от 17 сентября 2009 года N 201, по апелляционной жалобе административных истцов на решение Ярославского областного суда от 2 октября 2023 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н, пояснения представителя административных истцов ФИО13, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителей департамента градостроительства мэрии г. Ярославля и мэрии г. Ярославля ФИО11, муниципалитета г. Ярославля ФИО12, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Смирновой М.В, полагавшей решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Осипов Ю.В, являющийся собственником земельного участка с кадастровым номером N, Львов В.А, являющийся собственником земельного участка с кадастровым номером N, а также Дачное некоммерческое товарищество (ДНТ) "Горушка", являющееся некоммерческим объединением граждан - собственников земельных участков в районе Нововоздвиженской набережной города Ярославля, предназначенных для садоводства, обратились с административным иском о признании недействующими в части генерального плана города Ярославля, утвержденного решением муниципалитета города Ярославля от 6 апреля 2006 года N 226 (далее - Генеральный план), и правил землепользования и застройки города Ярославля, утвержденных решением муниципалитета города Ярославля от 17 сентября 2009 года N 201 (далее - Правила землепользования и застройки), возложении обязанности принять заменяющие нормативные акты.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что территория, в границы которой входят земельные участки членов ДНТ "Горушка", к которым относятся также Львов В.А. и Осипов Ю.В. (далее - территория ДНТ "Горушка"), согласно карте функциональных зон, в составе Генерального плана, относится к зоне рекреационного назначения и согласно карте территориальных зон, в составе Правил землепользования и застройки, к зоне городских зеленых насаждений.

Административные истцы полагают, что в указанной части оспариваемые нормативные акты не соответствуют законодательству, имеющему большую юридическую силу, а именно статьям 7, 8, 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статье 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 23, 23.1 Федерального закона от 29 июля 2017 года N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", что выражается в отсутствии учета фактического землепользования при принятии оспариваемых нормативных актов, существующего как на момент принятия оспариваемых нормативных актов, так и существующего до настоящего времени.

По мнению заявителей, оспариваемое правовое регулирование нарушает права и законные интересы административных истцов на приобретение смежных земельных участков в порядке, установленном земельным законодательством, в том числе в целях исключения чересполосицы, на возведение на принадлежащих административным истцам земельных участках объектов капитального строительства.

Решением Ярославского областного суда от 2 октября 2023 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы, полагая решение суда первой инстанции незаконным, просят его отменить и принять по делу новый судебный акт, которым требования административных истцов удовлетворить в полном объеме.

Доводы апелляционной жалобы заявителями мотивированы тем, что, соглашаясь с установленной зоной рекреационного назначения, суд фактически допустил возможность неограниченному кругу лиц на территории ДНТ "Горушка" заниматься отдыхом, туризмом и спортом, без учета того обстоятельства, что на спорной территории полвека находятся садовые участки, а права граждан признаны решениями суда. В результате установления зоны рекреационного назначения муниципальным органам в пределах спорной территории не надо обустраивать дороги, чистить их зимой, включать в программу по благоустройству, уличному освещению, газификации. При этом собственники земельных участков на территории ДНТ "Горушка", как и собственники жилых домов на садовых участках, не могут реализовать свои права собственников, установленные гражданским и земельным законодательством, в то время как территория ДНТ находится в пределах населенного пункта, а земельные участки имеют вид разрешенного использования "для садоводства".

Кроме того, авторы апелляционной жалобы обращают внимание судебной коллегии на то, что действительно Генеральный план - это документ территориального планирования, который направлен на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Генеральный план, как и Правила землепользования и застройки, разрабатываются в целях обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. В то же время данные акты не могут быть направлены на безосновательное поражение в правах граждан Российской Федерации в виде запрета на строительство, реконструкцию жилого дома, без какой-либо компенсации.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, представителями Муниципалитета города Ярославля, департамента градостроительства мэрии города Ярославля представлены письменные возражения, в которых они полагают решение суда законным и обоснованным.

Львов В.А, Осипов Ю.В, представитель комитета по управлению муниципальным имуществом мэрии г. Ярославля, будучи извещенными о времени и месте проведения судебного заседания, в суд не явились, в связи с чем на основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело с апелляционной жалобой при указанной явке, при том что явка данных лиц обязательной судом не признавалась.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Решением муниципалитета г. Ярославля от 6 апреля 2006 года N 226 утвержден Генеральный план. Данный документ опубликован в изданиях "Городские новости", N 20, 26 апреля 2006 года (решение, приложение (п. п. 1.1 - 5.4 раздела I)), "Городские новости", N 21, 29 апреля 2006 года (приложение (пп. 5.5 раздела I)), "Городские новости", N 22, 3 мая 2006 года (приложение (п. п. 5.6 - 6 раздела I, раздел II)).

На карте функциональных зон Генерального плата территория, в пределах которой расположены земельные участки Осипова Ю.В. и Львова В.А. с кадастровыми номерами соответственно N, обозначена как зона рекреационного назначения.

Решением муниципалитета г. Ярославля от 17 сентября 2009 года N 201 утверждены Правила землепользования и застройки города, которые официально опубликованы в издании "Городские новости", N 76, 3 октября 2009 года. Согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки, земельные участки Осипова Ю.В. и Львова В.А. расположены в территориальной зоне городских зеленых насаждений (Р.3).

В Генеральный план и Правила землепользования и застройки неоднократно вносились изменения, однако в дальнейшем территориальное планирование и градостроительное зонирование в отношении спорной территории не изменялось.

В настоящее время Генеральный план действует в редакции решения муниципалитета г. Ярославля от 17 марта 2023 года N 68, Правила землепользования и застройки действуют в редакции решения муниципалитета г. Ярославля от 26 октября 2023 года N 155.

Осипову Ю.В. 14 мая 2023 года отказано в заключении соглашения о перераспределении земель, находящихся в государственно й собственности, и земельного участка N 8 в ДНТ "Горушка" в Заволжском районе в том числе со ссылкой на оспариваемые положения Правил землепользования и застройки. Таким образом, несмотря на то, что оспариваемые положения Генерального плана и Правил землепользования и застройки приняты до приобретения Осиповым Ю.В. (7 мая 2013 года) и Львовым В.А. (8 октября 2012 года) земельных участков, права на которые оформлены на основании решений Заволжского районного суда г. Ярославля от 27 декабря 2011 года и 22 сентября 2020 года, суд первой инстанции верно указал, что в настоящее время административные истцы являются участниками правоотношений, регулируемых оспариваемыми положениями нормативных правовых актов, в связи с чем они вправе оспаривать данные акты.

Поскольку Уставом ДНТ "Горушка" определено, что данное товарищество создано в целях удовлетворения потребностей товарищества и содействия его членам в решении общих социально-хозяйственных задач на базе совместного освоения членами товарищества земельного участка в пределах территории товарищества, в том числе осуществления землепользования и застройки территории, отображенной на плане от 18 августа 2008 года границах земельного участка, занятого объектами недвижимости членов ДНТ "Горушка", постольку суд первой инстанции верно указал, что данное лицо также является субъектом регулируемых Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки правоотношений в части территории, занятой объектами членов товарищества, и, следовательно, вправе заявлять требования настоящего административного иска.

Проверяя соблюдение компетенции, процедуры принятия Генерального плана и Правил землепользования и застройки, требований к форме, порядку публикации и введения в действие указанных решений муниципалитета, суд сделал вывод, что оспариваемые нормативные правовые акты изданы компетентным органом, в установленной форме, надлежащим образом доведены до всеобщего сведения, процедура их принятия соблюдена.

Исходя из положений пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 24, 28, 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также установленных вступившими в законную силу судебными актами обстоятельств по ранее рассмотренным административным делам N 3а-47/2018, 3а-101/2019, 3а-578/2021, 3а-292/2022, в рамках которых проверялась процедура и компетенция на принятие Генерального плана и Правил землепользования и застройки, суд первой инстанции правомерно признал, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом, их официальное опубликование как в первоначальной редакции, так и внесенных в него изменений состоялось. По этим основаниям решение суда не обжалуется.

Проверяя соответствие оспариваемой части Генерального плана и Правил землепользования и застройки на соответствие иным актам, имеющим большую юридическую силу, по существу осуществляемого ими правового регулирования, суд первой инстанции пришел к выводу, что несоответствия оспариваемых нормативных актов градостроительному законодательству не установлено. Определенное в Генеральном плане территориальное планирование не было произвольным, оно обосновано сложившейся в отношении данной территории совокупностью природных, экологических, экономических факторов, является последовательным на протяжении всего возможного к исследованию периода. Данное территориальное планирование получило свое развитие в Правилах землепользования и застройки, согласно которым спорная территория отнесена к зоне городских зеленых насаждений.

Судебная коллегия считает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям.

Функциональные зоны устанавливаются документами территориального планирования, в которых определяются их границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральные планы городских округов являются документами долгосрочного территориального планирования и включают карту функциональных зон поселения (часть 1 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, пункт 4 части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как следует из материалов дела, территория ДНТ "Горушка", в пределах которой, как указывают административные истцы, расположены земельные участки Осипова Ю.В. и Львова В.А, Генеральным планом отнесена к рекреационной зоне, а Правилами землепользования и застройки - к зоне городских зеленых насаждений.

При этом из материалов дела следует, что территория ДНТ "Горушка" в полном объеме входит в границы водоохранной зоны реки Волга, что в соответствии со статьей 65 Водного кодекса Российской Федерации накладывает ограничения хозяйственной деятельности на данной территории.

Кроме того, территория ДНТ "Горушка" находится вблизи ФБУ "Исправительная колония N 1" УФСИН России по Ярославской области, являющегося источником воздействия на среду обитания и здоровье человека, в отношении которого подлежит установлению санитарно-защитная зона, и полностью входит в границы ранее действовавших нормативных размеров данных зон.

Представители административных ответчиков и заинтересованных лиц, в суде первой, как и в суде апелляционной инстанции указали, что относя территорию, занятую в настоящее время ДНТ "Горушка", к рекреационной зоне органы местного самоуправления города Ярославля принимали во внимание предыдущее правовое регулирование в отношении данной территории, наличие факторов, ограничивающих ее хозяйственное использование, а также отсутствие у органов местного самоуправления сведений о предоставлении земельных участков в границах данной территории гражданам или организациям.

Так, генеральным планом города Ярославля, утвержденным постановлением Совета Министров РСФСР от 11 февраля 1971 года N 94, территория, в настоящее время занятая ДНТ "Горушка", относилась к зоне прочих видов зеленых насаждений.

Изложенное позволило суду первой инстанции прийти к правильному выводу, что оспариваемое в данном административном деле правовое регулирование в отношении территории, занятой в настоящее время ДНТ "Горушка", в Генеральном плане не было произвольным, оно обосновано сложившейся в отношении данной территории совокупностью природных, экологических, экономических факторов и является последовательным на протяжении всего возможного к исследованию периода.

Доказательств того, что ДНТ "Горушка" был выделен земельный участок для ведения его членами садоводства в материалы дела не представлено, права собственности Осипова Ю.В. и Львова В.А. на земельные участки с кадастровыми номерами N признаны решениями суда после принятия оспариваемых нормативных правовых актов. Сведений о том, что ДНТ "Горушка" или его члены обращались в период 2011 - 2023 годов в установленном законом порядке за изменением территориального планирования или градостроительного зонирования в отношении спорной территории в дело не представлено, напротив, при обсуждении в период 10 июня 2022 года по 7 июля 2023 года проекта внесения изменений в Генеральный план вопрос об изменении территориального планирования в части территории в районе дома 15 по Нововоздвиженской набережной не поднимался.

Признавая несостоятельными доводы апелляционной жалобы о том, что функциональная зона рекреационного назначения установлена без учета фактического использования земельных участков, судебная коллегия полагает верным указание суда на то, что генеральным планом определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и тому подобное, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что вытекает из положений статей 2, 9, 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно части 11 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет. Тем самым, генеральный план как документ территориального планирования может не соответствовать фактическому использованию земельного участка, поскольку определяет перспективное развитие территории.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5-8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Поскольку Генеральным планом функциональное назначение указанной административными истцами территории установлено как зона рекреационного назначения, то Правила землепользования и застройки, определяющие указанную зону как зону городских зеленых насаждений, не противоречат нормам градостроительного законодательства и нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем у суда первой инстанции отсутствовали основания для удовлетворения административного искового заявления и признания в оспариваемой части недействующими как Генерального плана, так и Правил землепользования и застройки.

Таким образом, установив, что оспариваемые нормативные правовые акты не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административных истцов, суд на основании статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обоснованно принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

При этом суд первой инстанции верно указал, что согласно части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда, они аналогичны позиции стороны административного истца в суде первой инстанции, которой суд дал надлежащую правовую оценку, в связи с чем судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения жалобы и отмены судебного решения.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципе обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ярославского областного суда от 2 октября 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Дачного некоммерческого товарищества "Горушка", Львова Василия Александровича, Осипова Юрия Вениаминовича - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий:

Судьи: