Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 30 января 2024 г. по делу N 8а-39577/2023[88а-1775/2024-(88а-43570/2023)]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Сергеева С.С, судей Борисовой О.В, Шелудько В.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационное представление прокурора г. Майкопа Республики Адыгея на решение Майкопского городского суда Республики Адыгея от 31 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Адыгея от 25 августа 2023 года по административному делу по административному иску прокурора г. Майкопа к администрации муниципального образования "Город Майкоп" о признании решения незаконным и возложении обязанности, заслушав доклад судьи Сергеева С.С,

УСТАНОВИЛА:

ООО "Базальт" предоставлен в аренду земельный участок с видом разрешенного использования "многоэтажная жилая застройка (высотная застройка), для многоквартирной застройки" площадью 2500 квадратных метров с кадастровым номером "данные изъяты", почтовый адрес "адрес" для строительства многоквартирного 16-этажного жилого дома.

ООО "Базальт" обратилось в Комиссию по подготовке проекта Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Майкоп" с заявлением о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объектов капитального строительства - для строительства многоквартирного многоэтажного жилого дома на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты", площадью 2500 кв. м, по "адрес" по границе земельных участков с кадастровым номером "данные изъяты" по "адрес" и "адрес" и на расстоянии 3 м от красной линии "адрес" с увеличением площади застройки земельного участка до 90%, включая подземную часть, и устройством парковочных мест на территории общего пользования вне границ земельного участка. В обоснование необходимости отступления от предельных параметров разрешенного строительства ООО "Базальт" предоставило пояснительную записку, в которой указывалось на ряд факторов неблагоприятных для застройки, которыми вызвана необходимость получения отклонений от предельных параметров разрешенного строительства, а именно: - расположение проектируемого объекта - многоквартирного жилого комплекса со встроенными помещениями и подземной автостоянкой на двух земельных участках с кадастровыми номерами "данные изъяты" ООО "Базальт" предполагалось осуществить строительство двух отдельных объектов, примыкающих друг другу и образующих функционально и архитектурно единый жилой комплекс, что свидетельствует о наличии неблагоприятных факторов застройки участков, в том числе, связанных с проведением благоустройства территории многоквартирного жилого комплекса, а, именно, размещения объектов дворового благоустройства, в виду чего возникала необходимость в размещении на прилегающей территории по "адрес" за границами участков машино-мест для стоянки автомобилей; - на расположение большей части земельного участка в водоохранной зоне "адрес".

По результатам проведенных публичных слушаний, распоряжением администрации муниципального образования "Город Майкоп" Республики Адыгея от 15 апреля 2021 года N 845-Р ООО "Базальт" предоставлено разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в соответствии с поданным заявлением.

Прокурор г.Майкопа, усмотрев нарушение требований градостроительного и земельного законодательства, по результатам проведенной проверки внес протест на указанное распоряжение, который органом местного самоуправления отклонен решением администрации муниципального образования г.Майкоп от 13 декабря 2021 года N 8321.

Действуя в интересах неопределенного круга лиц, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации прокурор обратился в суд с административным иском в котором просил признать незаконным решение администрации муниципального образования г.Майкоп от 13 декабря 2021 года N 8321 и возложить обязанность устранить допущенные нарушения путем отмены распоряжения администрации муниципального образования "Город Майкоп" Республики Адыгея от 15 апреля 2021 года N 845-Р о предоставлении ООО "Базальт" разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства.

Решением Майкопского городского суда Республики Адыгея от 31 октября 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Адыгея от 25 августа 2023 года, в удовлетворении административного иска прокурору отказано.

В кассационном представлении прокурор Республики Адыгея ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции и апелляционного определения по мотиву нарушения норм материального права, несоответствия выводов суда обстоятельствам дела, просит принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска.

Кассационное представление, поступившее в суд первой инстанции 21 ноября 2023 года, определением судьи кассационной инстанции от 4 декабря 2023 года с делом передано для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В судебном заседании прокурор ФИО4 доводы кассационного представления поддержал, представитель административного ответчика администрации муниципального образования г.Майкоп Республики Адыгея ФИО5 против удовлетворения кассационного представления возражала.

Иные лица участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились в связи с чем, судебная коллегия, на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), определиларассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Выслушав представителя административного ответчика, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу о том, что судами первой и апелляционной инстанций были допущены нарушения, являющиеся основанием для отмены судебного акта в кассационном порядке.

В силу части 1 статьи 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) правообладатели земельных участков, размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков либо конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики которых неблагоприятны для застройки, вправе обратиться за разрешениями на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Согласно части 2 указанной статьи, отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства разрешается для отдельного земельного участка при соблюдении требований технических регламентов.

Заинтересованное в получении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства лицо направляет в комиссию заявление о предоставлении такого разрешения (часть 3 статьи 40 ГрК РФ).

Проект решения о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства подготавливается в течение пятнадцати рабочих дней со дня поступления заявления о предоставлении такого разрешения и подлежит рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в порядке, установленном статьей 5.1 настоящего Кодекса, с учетом положений статьи 39 настоящего Кодекса, за исключением случая, указанного в части 1.1 настоящей статьи (часть 4 статьи 40 ГрК РФ).

На основании заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства комиссия в течение пятнадцати рабочих дней со дня окончания таких обсуждений или слушаний осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении такого разрешения или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет указанные рекомендации главе местной администрации (часть 5 статьи 40 ГрК РФ).

Глава местной администрации в течение семи дней со дня поступления указанных в части 5 настоящей статьи рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения (часть 6 статьи 40 ГрК РФ).

Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства установлены в статье 38 ГрК РФ, к числу которых отнесен максимальный процент застройки в границах земельного участка.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 38 ГрК РФ максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка.

В соответствии с Правилами определения площади здания жилого многоквартирного и его помещений, площади застройки, этажности и строительного объема, установленным в СП 54.13330.2016. Свод правил. Здания жилые многоквартирные. Актуализированная редакция СНиП 31-01-2003" утв. Приказом Минстроя России от 3 декабря 2016 года N 883/пр и действовавшим на момент возникновения спорных правоотношений, площадь застройки здания определяется как площадь горизонтального сечения по внешнему обводу здания по цоколю, включая выступающие части (входные площадки и ступени, веранды, террасы, приямки, входы в подвал). Площадь под зданием, расположенным на столбах, проезды под зданием, а также выступающие части здания, консольно выступающие за плоскость стены на высоте менее 4, 5 м, включаются в площадь застройки. В площадь застройки включается также подземная часть, выходящая за абрис проекции здания.

Таким образом, показатель площади застройки земельного участка для здания с паркингом не определяется отдельно для надземной части (жилого дома) и подземной части (паркинга), для такого здания площадь застройки определяется по максимальной проекции.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Город Майкоп", утвержденными Решением Совета народных депутатов муниципального образования "Город Майкоп" от 28 октября 2011 года N 377-рс максимальный размер для многоэтажной жилой застройки (высотной застройки) составляет 20 %, минимальные отступы от границ земельных участков - 3 м.

Из материалов дела следует, что ООО "Базальт" обратилось к Главе муниципального образования город Майкоп с заявлением о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в части установления максимального процента застройки земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" до 90% по границе земельного участка по "адрес" и на расстоянии 3 метров от красной линии по "адрес".

В обоснование заявления представлена пояснительная записка содержащая обоснование необходимости отклонений от предельных параметров разрешенного строительства.

Постановлением администрации муниципального образования "Город Майкоп" от 4 марта 2021 года N 177 "О проведении публичных слушаний по проекту распоряжения администрации муниципального образования "Город Майкоп" "О предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства на земельном участке по "адрес" в "адрес"" назначены публичные слушания на 18 марта 2021 года. Экспозиция проекта распоряжения проводилась в срок с 15 марта 2021 года по 17 марта 2021 года. Предложения и замечания, касающиеся проекта распоряжения вносились с 15 марта 2021 года до 18 марта 2021 года.

Заключение о результатах публичных слушаний опубликовано в газете "Майкопские новости" от 3 апреля 2021 года N 35, при проведении публичных слушаний возражений, замечаний и предложений не поступало.

Комиссией принято решение рекомендовать Главе муниципального образования "Город Майкоп" предоставить ООО "Специализированный застройщик "Базальт" разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объектов капитального строительства - для строительства многоквартирного многоэтажного жилого дома на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" площадью 2500 кв. м, по "адрес" по границе земельных участков с кадастровым номером "данные изъяты" по "адрес" и "адрес" и на расстоянии 3 м от красной линии "адрес" с увеличением площади застройки земельного участка до 90%, включая подземную часть, и устройством парковочных мест на территории общего пользования вне границ земельного участка.

По результатам публичных слушаний, главой администрации муниципального образования "Город Майкоп" издано распоряжение от 15 апреля 2021 года N 845-р "О предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объектов капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" по "данные изъяты"

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что при принятии распоряжения от 15 апреля 2021 года N 845-Р администрацией муниципального образования "Город Майкоп" Республики Адыгея соблюдены все процедуры, определенные градостроительным законодательством Российской Федерации, с учетом того, что земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" расположен в водоохранной зоне 01:00-6.63. В этой связи суд пришел к выводу о наличии у административного ответчика предусмотренных статьей 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации оснований для предоставления ООО "Специализированный застройщик "Базальт" разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства. Суд нашел установленным, что характеристики земельного участка, на котором ведется строительство, неблагоприятны для застройки. При этом отметил, что прокурором не представлено доказательств нарушения оспариваемым распоряжением N 845-р прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

Кроме того, суд указал, что земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" площадью 2 500 кв.м, по "адрес", согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки отнесен к территориальной зоне Ж-ОЖ "Зона средне и многоэтажной жилой застройки с размещением объектов общественно - делового назначения", которая выделена для формирования местных (локальных) центров городских районов и полосных центров вдоль улиц с широким спектром коммерческих и обслуживающих функций, ориентированных на удовлетворении повседневных и периодических потребностей населения, в то время как при площади земельного участка менее 1 000 кв.м, допускается устраивать парковки вне границ земельного участка без получения каких-либо разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства. В этой связи суд указал, что установление в Правилах землепользования и застройки указанного параметра в качестве иного предельного параметра разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и повлекло необходимость обращения ООО "Специализированный застройщик "Базальт" в Комиссию с заявлением о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объектов капитального строительства - для строительства многоквартирного многоэтажного жилого дома на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты"

С такими выводами согласился суд апелляционной инстанции.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции находит выводы судов ошибочными, не основанными на установленных по делу обстоятельствах.

Так, признавая обоснованной позицию административного ответчика о наличии неблагоприятных условий для застройки земельного участка, суды не учли, что представленная ООО "Базальт" пояснительная записка содержит сведения в отношении двух земельных участков - "данные изъяты" площадью 10212 кв.м (находится в собственности ООО "Базальт") и "данные изъяты" 2500 кв.м (находится в аренде у ООО "Базальт"). При этом, как указывает заявитель, необходимость отступления от предельных параметров разрешенного сроительства обсудлвлена:

1) сложными инженерно-топографическими и экологическими условиями ? наличие резкого перепада рельефа и близкое расположение русла реки Белая, нахождением большей части земельного участка в водоохранной зоне р. Белая.

2) необходимостью устройства стилобата ? закрытой подземной автостоянки, взамен открытых парковок, размещение которых вдоль рекреационной территории ГПКиО им. Горького было бы нецелесообразно с эстетической и экологической точек зрения. Подземная автостоянка размещена как основной вид разрешенного использования (2.7.1 Объекты гаражного назначения ? для размещения отдельно стоящих и пристроенных гаражей, в том числе, подземных, предназначенных для хранения личного автотранспорта граждан, максимальный процент застройки в границах земельного участка -100%) в соответствии с ПЗЗ г. Майкоп и в соответствии с п.11.33 СП 42.13330.2016 "На территории жилых районов и микрорайонов следует предусматривать места для хранения автомобилей в подземных стоянках автомобилей из расчета в крупных и крупнейших городах не менее 0, 5, в больших городах - не менее 0, 2 машино-места на одну квартиру.";

3) застройка земельного участка планируется в рамках реализации масштабного проекта инвестиций ООО "Базальт", в соответствии с представленным бизнес-планом, на основании чего ООО "Базальт" получило в аренду соседний земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" площадью 2500 кв.м, находящейся в государственной собственности публики Адыгея по Договору N195 от 19 февраля 2021 года. Указанный инвестиционный проект предусматривает строительство единого многоквартирного жилого комплекса со встроенными помещениями и подземной автостоянкой на обоих земельных участках, реализация проекта строительства предполагается с одновременным вводом в эксплуатацию обеих очередей строительства;

4) при реализации указанного инвестиционного проекта ООО "Базальт" в составе проектируемого объекта предусмотрен встроенно-пристроенный фитнес-клуб с бассейном, потребность в котором есть в районе для благополучия и здоровья проживающих в районе граждан г. Майкоп, что повлекло за собой увеличение площади застройки надземной части проекта, а также увеличение расчетного количества машино-мест, требуемых к размещению.

Таким образом, к какому именно земельному участку относятся приведенные обоснования, заявителем не указано.

Вместе с тем, как усматривается из материалов дела, приведенные в пояснительной записке сведения являлись основанием для принятия административным ответчиком распоряжения от 29 марта 2021 года N 672-р о предоставлении ООО "Базальт" разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" в соответствии с которым ООО "Базальт" предоставлено разрешение на увеличение площади застройки указанного земельного участка до 90%, включая подземную часть и устройством парковочных мест на территории общего пользования вне границ земельного участка.

Учитывая, что земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты" являются самостоятельными объектами гражданского оборота, то осуществление строительства объектов на каждом из них должно осуществляться с соблюдением предписаний статьи 38 ГрК РФ, а, следовательно, вопрос об отклонении от предельных параметров разрешенного строительства, подлежит разрешению с учетом индивидуальных особенностей каждого из земельных участков (размеры меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков либо конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики неблагоприятны для застройки).

Из материалов дела следует, что размеры земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" соответствуют установленным Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Город Майкоп", конфигурация имеет форму прямоугольника.

Сведений о том, что инженерно-геологические характеристики земельного участка в виде перепада высот делают невозможным осуществление строительства многоквартирного 16 этажного дома в соответствии с первоначально утвержденной проектной документацией и выданным разрешением на строительство, в материалы дела не представлено, более того, увеличение площади застройки до 90 % без смещения пятна застройки, свидетельствует о том, что данная инженерно-геологическая характеристика не влияет на возможность возведения данного объекта капитального строительства.

Принятая судами во внимание ссылка административного ответчика на то обстоятельство, что земельный участок частично находится в водоохранной зоне реки Белая, опровергается общедоступными для ознакомления сведениями публичной кадастровой карты, согласно которым земельный участок с кадастровым номером 01:08:0518057:4 не находится в зоне с особыми условиями использования территории. Кроме того, само по себе нахождение земельного участка в водохранной зоне в силу пункта 16 статьи 65 Водного кодекса РФ не препятствует возведению на нем объекта капитального строительства при условии оборудования такого объекта сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды.

В соответствии со статьей 43 Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Майкоп" во всех территориальных зонах требуемое (Свод правил СП 42.13330.2016 "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений") количество машиномест на одну расчетную единицу по видам использования должно быть обеспечено на территории земельного участка, в границах которого производится градостроительное изменение. При площади земельного участка менее 1000 кв. м. допускается устраивать парковки вне границ земельного участка.

Из материалов дела усматривается, что площадь земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" составляет 2500 кв.м, увеличение площади застройки до 90% не уменьшает площадь самого застраиваемого земельного участка, соответственно применение органом местного самоуправления положений статьи 43 Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Майкоп" при решении вопроса о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства с размещением машино-мест за границами застраиваемого земельного участка на территории общего пользования, является неправомерным.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия приходит к выводу об обоснованности приведенных прокурором в административном исковом заявлении доводов об отсутствии неблагоприятных условий для застройки земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" а также о том, что положения статьей 38, 40 ГрК РФ не предусматривают возможности предоставления разрешений на отклонение от предельных параметров по устройству парковочных мест на территории общего пользования вне границ застраиваемого земельного участка.

Учитывая, что все имеющие значение для разрешения дела обстоятельства установлены, а нижестоящими судами допущено нарушение норм материального права, выводы судов не соответствуют обстоятельствам дела, судебная коллегия находит постановленные по делу решение суда первой инстанции и апелляционное определение подлежащими отмене с принятием по делу нового решения об удовлетворении административного иска.

При этом судебная коллегия исходит из того, что целью обращения прокурора в суд является пресечение нарушения прав и законных интересов неопределенного круга лиц в пользовании общей территории муниципального образования город Майкоп, в связи с чем, признает незаконным распоряжение администрации МО "Город Майкоп" от 15 апреля 2021 года N845-р "О предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объектов капитального строительства по "адрес"".

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда

определила:

решение Майкопского городского суда Республики Адыгея от 31 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Адыгея от 25 августа 2023 года отменить.

Административное исковое заявление прокурора г. Майкопа удовлетворить.

Признать незаконным распоряжение администрации МО "Город Майкоп" от 15 апреля 2021 года N845-р "О предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объектов капитального строительства по "адрес"".

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 318 КАС РФ.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 11 февраля 2024 года.

Председательствующий судья

Судьи