Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 24 января 2024 г. по делу N 8а-13031/2023[88а-951/2024-(88а-13019/2023)]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зиганшина И.К, судей Соколовой Л.В, Туктамышевой О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление прокурора Хабаровского края на решение Центрального районного суда г. Хабаровска от 27 февраля 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 28 июня 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора г. Хабаровска к администрации г. Хабаровска о признании незаконным в части постановления, обязании совершить определенные действия.

Заслушав доклад судьи Соколовой Л.В, выслушав пояснения прокурора отдела Генеральной прокуратуры РФ Нишоновой Ф.А, поддержавшей кассационное представление прокурора, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

прокурор г.Хабаровска обратился в суд с административным иском, с учетом уточнений, о признании незаконным постановления администрации г.Хабаровска от 29 августа 2022 года N 3120 "О проведении капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов, расположенных на территории городского округа "Город Хабаровск", в части отсутствия указания на перечень услуг и работ по капитальному ремонту домов; возложении обязанности на администрацию г. Хабаровска внести изменение в указанное постановление в части необходимости указания на перечень услуг и работ по капитальному ремонту домов, а именно: решение о разработке проектно-сметной документации, наименование конструктивных элементов и инженерных систем по которым необходимо проведение капитального ремонта, а также предельно допустимую стоимость услуг; обязать администрацию города направить в НО "Региональный оператор - Фонд капитального ремонта многоквартирных домов в Хабаровском крае" акты технического состояния в отношении 1210 многоквартирных домов в течении 1 года с момента вступления решения суда в законную силу.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что в ходе проведенной прокуратурой города проверки установлено, что Региональным оператором в администрацию города направлено предложение о проведении капитального ремонта в 2022 году в домах, в которых собственники не приняли это решение. ДД.ММ.ГГГГ администрацией города издано постановление N о проведении капитального ремонта в таких домах. Между тем в постановлении не определены виды услуг и (или) работ по капитальному ремонту, что препятствует осуществлению функции Регионального оператора как технического заказчика работ, в связи с чем необходимо внесение изменений в постановление администрации г. Хабаровска соответствующих части 5 статьи 189 Жилищного кодекса РФ. Также администрацией города в адрес Регионального оператора не предоставлены акты освидетельствования технического состояния в отношении 1210 многоквартирных домов, расположенных на территории г. Хабаровска. Бездействие органа местного самоуправления влечет нарушение жилищных прав граждан и способствует тому, что дома приходят в аварийное состояние, в том числе из-за несвоевременно проведенных работ по капитальному ремонту.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Министерство жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края.

Решением Центрального районного суда г. Хабаровска от ДД.ММ.ГГГГ, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от ДД.ММ.ГГГГ, в удовлетворении административных исковых требований прокурора г. Хабаровска отказано.

ДД.ММ.ГГГГ в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступило кассационное представление прокурора Хабаровского края Рябова Н.А, поданное через Центральный районный суд г. Хабаровска ДД.ММ.ГГГГ, в котором ставится вопрос об отмене состоявшихся судебных актов, и о направлении дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В обоснование своей позиции кассатор сослался на статьи 2, 169, 174, 175, 182, 189 Жилищного кодекса РФ, Порядок установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, утвержденный постановлением Правительства Хабаровского края от 5 мая 2014 года и указал, что оспариваемое решение органа местного самоуправления в нарушение требований действующего законодательства не содержит данных о видах услуг и (или) работ по капитальному ремонту многоквартирных домов. Расчет фактической стоимости работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме возможен только после разработки проектной сметной документации. В результате бездействия администрации г.Хабаровска Региональный оператор лишен возможности выполнения функций технического заказчика (разработка аукционной документации, подготовка технического задания для выполнения работ и (или) услуг работ по капитальному ремонту, размещение электронного аукциона). Соответственно работы по капитальному ремонту в многоквартирных жилых домах в течении длительного времени (более 3-х лет) не проводятся. Суды пришли к ошибочным выводам об отсутствии у администрации обязанности по предоставлению региональному оператору актов технического состояния по 1210 домам. Непринятие администрацией мер по мониторингу технического состояния жилых многоквартирных домов с предоставлением актов не позволяет своевременно вносить изменения в региональную программу капитального ремонта.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 25 декабря 2023 года кассационное представление прокурора Хабаровского края Рябова Н.А. передано для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

В возражениях на кассационную жалобу представитель администрации г.Хабаровска просил решение суда и апелляционное определение оставить без изменения.

Стороны и их представители о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание явился прокурор, в соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в отсутствие неявившихся лиц.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы дела, выслушав прокурора, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия полагает, что при рассмотрении и разрешении заявленных административных исковых требований такие нарушения имели место.

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, 29 августа 2022 года администрацией г.Хабаровска принято постановление N 3120 "О проведении капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов, расположенных на территории городского округа "Город Хабаровск" (далее - Постановление N 3120) в отношении многоквартирных домов, собственники помещений в которых формируют фонд капитального ремонта на счете НО "Региональный оператор - Фонд капитального ремонта многоквартирных домов в Хабаровском крае" и не приняли в установленный законом срок решение о проведении капитального ремонта общего имущества в этих многоквартирных домах.

В Приложении к Постановлению N 3120 в отношении каждого из 132 многоквартирных домов в строке "Перечень работ по капитальному ремонту" указано: "работы в соответствии с Программой капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах Хабаровского края на 2014 - 2043 годы, утвержденной постановлением Правительства Хабаровского края от 30.12.2013г. N 479-пр"; в строке "Необходимое решение по стоимости" указано: "стоимость работ в размере не более предельно допустимой стоимости работ по капитальному ремонту, определенной в порядке, предусмотренном ч.4 ст.190 Жилищного кодекса Российской Федерации".

Программой капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах Хабаровского края на 2014 - 2043 годы установлен перечень услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, включающий в себя следующие виды услуг (работ): ремонт внутридомовых инженерных систем электроснабжения, ремонт внутридомовых инженерных систем теплоснабжения, ремонт внутридомовых инженерных систем газоснабжения, ремонт внутридомовых инженерных систем горячего водоснабжения, ремонт внутридомовых инженерных систем холодного водоснабжения, ремонт внутридомовых инженерных систем водоотведения, ремонт крыши, ремонт или замена лифтового оборудования, ремонт подвальных помещений, относящихся к общему имуществу в многоквартирном доме, ремонт фасадов, ремонт фундаментов многоквартирных домов, а также установлен год проведения указанных работ в отношении каждого многоквартирного дома.

Как следует из письма НО "Региональный оператор-Фонд капитального ремонта многоквартирных домов в Хабаровском крае" от 29 сентября 2022 года N 07-05/6826, адресованного в прокуратуру Хабаровского края, Постановление N 3120 не имеет перечня услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества, позволяющего осуществлять функции Регионального оператора как технического заказчика работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, поскольку отсутствует возможность разработки аукционной документации, подготовки технического задания для выполнения услуг и (или) работ по капитальному ремонту, а также публикации электронного аукциона.

Согласно отзыву по делу заинтересованного лица Министерства жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края от 22 февраля 2023 года в постановлениях администрации г.Хабаровска о проведении капитального ремонта не были определены виды услуг и (или) работ по капитальному ремонту, что нарушает требования части 5 статьи 189 Жилищного кодекса РФ. Полагали, что административный иск прокурора подлежит удовлетворению.

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции и суд апелляционной инстанции, руководствовались статьями 218, 219, 227 Кодекса административного судопроизводства РФ, исходили из того, что указание в Постановлении N 3120 на проведение капитальных работ в соответствии с Программой капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах Хабаровского края на 2014 - 2043 годы, не является нарушением законодательства Российской Федерации, и не свидетельствует о невозможности определения конкретного вида услуг и (или) работ по капитальному ремонту многоквартирных домов. Установив, что обязанность по предоставлению актов технического состояния органом местного самоуправления в адрес регионального оператора установлена в отношении многоквартирных домов первично проходящих проверку технического состояния, а в последующем акты технического состояния многоквартирных домов предоставляются один раз в пять лет, суды не усмотрели оснований для возложения на администрацию г. Хабаровска обязанности по предоставлению актов технического состояния на 1210 многоквартирных домов.

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции считает выводы судов первой и апелляционной инстанций, основанными на неправильном применении норм материального и процессуального права.

Главой 21 Кодекса административного судопроизводства РФ регулируется производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно разъяснений, содержащихся в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", в соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", он вправе оспорить в суде общей юрисдикции нормативные правовые акты, а также акты, обладающие нормативными свойствами, в порядке, предусмотренном главой 21 КАС РФ.

Одним из требований прокурора по заявленному им административному исковому заявлению является требование о признании незаконным постановления администрации города Хабаровска от 29 августа 2022 года N 3120 "О проведении капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов, расположенных на территории городского округа "Город Хабаровск".

В оспариваемом постановлении указано, что оно принято в целях реализации программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах Хабаровского края на 2014-2043 годы и подлежит опубликованию в газете "Хабаровские вести" и на "Интернет-портале "Хабаровские вести".

Соответственно, оспариваемое постановление является нормативным правовым актом и подлежит оспариванию в порядке, предусмотренном главой 21 Кодекса административного судопроизводства РФ.

Данные требования закона не были учтены судами при рассмотрении дела.

Суд апелляционной инстанции, проверяя решение суда первой инстанции, руководствовался частями 10, 2 статьи 39, частью статьи 218, 226, 227 Кодекса административного судопроизводства РФ, не учел предмет настоящего спор, ошибочно применил к требованиям прокурора о признании незаконным нормативного правового акта положения главы 22 Кодекса административного судопроизводства РФ "Производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих".

Кроме того, требования прокурора по административному исковому заявлению были рассмотрены не в полном объеме.

27 февраля 2023 года, прокурор, уточнив административные исковые требования, просил обязать администрацию города Хабаровска внести изменения в Постановление N 3120, соответствующие части 5 статьи 189 Жилищного кодекса РФ, в части необходимости указания на перечень услуг и работ по капитальному ремонту домов, а именно: решение о разработке проектно-сметной документации, а также на предельно допустимую стоимость услуг.

Вместе с тем, ни суд первой инстанции, ни суд апелляционной инстанции не разрешили данные требования прокурора, не дали им правовой оценки.

Судами также не учтено следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 189 Жилищного кодекса РФ проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме осуществляется на основании решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, за исключением случаев, предусмотренных частью 6 настоящей статьи.

Пунктом 1 части 2 статьи 182 и частью 3 статьи 189 Жилищного кодекса РФ определено, что не менее чем за шесть месяцев (если иной срок не установлен нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации) до наступления года, в течение которого должен быть проведен капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме в соответствии с региональной программой капитального ремонта, лицо, осуществляющее управление многоквартирным домом или оказание услуг и (или) выполнение работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, либо региональный оператор (в случае, если собственники помещений в многоквартирном доме формируют фонд капитального ремонта на счете регионального оператора) представляет таким собственникам предложения о сроке начала капитального ремонта, необходимом перечне и об объеме услуг и (или) работ, их стоимости, о порядке и об источниках финансирования капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме и другие предложения, связанные с проведением такого капитального ремонта.

Согласно части 4 статьи 189 Жилищного кодекса РФ собственники помещений в многоквартирном доме не позднее чем через три месяца с момента получения предложений, указанных в части 3 настоящей статьи (если более продолжительный срок не установлен нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации), обязаны рассмотреть указанные предложения и принять на общем собрании решение в соответствии с частью 5 статьи 189 ЖК РФ.

Согласно части 5 статьи 189 Жилищного кодекса Российской Федерации, в случае формирования фонда капитального ремонта на счете регионального оператора решением общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме о проведении капитального ремонта общего имущества в этом многоквартирном доме должны быть определены или утверждены, в том числе:

1) перечень услуг и (или) работ по капитальному ремонту;

2) предельно допустимая стоимость услуг и (или) работ по капитальному ремонту исходя из предельной стоимости услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме, определенной в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 190 настоящего Кодекса.

В случае если в срок, указанный в части 4 статьи 189 Жилищного кодекса РФ, собственники помещений в многоквартирном доме, формирующие фонд капитального ремонта на счете регионального оператора, не приняли решение о проведении капитального ремонта общего имущества в этом многоквартирном доме, орган местного самоуправления принимает решение о проведении такого капитального ремонта в соответствии с региональной программой капитального ремонта и предложениями регионального оператора (часть 6 статьи 189 ЖК РФ).

Обязанности регионального оператора по организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах установлены статьей 182 Жилищного кодекса РФ.

В соответствии с требованиями пункта 2 части 2 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации Региональный оператор в целях обеспечения оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме обязан обеспечить подготовку задания на оказание услуг и (или) выполнение работ по капитальному ремонту и при необходимости подготовку проектной документации на проведение капитального ремонта, утвердить проектную документацию, нести ответственность за ее качество и соответствие требованиям технических регламентов, стандартов и других нормативных документов;

Делая выводы о том, что оспариваемое постановление содержит указание на перечень услуг и работ по капитальному ремонту домов, суды учли содержащиеся в нем бланкетные нормы к Постановлению Правительства Хабаровского края от 30 декабря 2013 года N 479-пр "Об утверждении Программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах Хабаровского края на 2014 - 2053 годы", посчитав такое правовое регулирование достаточным, не нарушающим законодательство Российской Федерации и не свидетельствующим о невозможности определения конкретного вида услуг и (или) работ по капитальному ремонту многоквартирных домов.

Как указано в оспариваемом Постановлении N 3120, оно издано с учетом предложения НО "Региональный оператор-Фонд капитального ремонта многоквартирных домов в Хабаровском крае" от 10 августа 2022 года N 774.

Вместе с тем, отклоняя позицию административного истца - прокурора г.Хабаровска и заинтересованного лица - НО "Региональный оператор-Фонд капитального ремонта многоквартирных домов в Хабаровском крае" о несогласии с формальным подходом к содержанию Постановления N 3120, выраженном в отсутствии в нем сведений о необходимом перечне и об объеме услуг и (или) работ, их стоимости, практической невозможности его реализации, суд первой инстанции указал, что администрация не наделена правом выбора тех или иных видов услуг и (или) работ, подлежащих проведению в определенный период, указанный в программе капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах. При этом иное лицо, наделенное указанным правом, судом не установлено.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемым постановлением определен вид услуг и (или) работ по капитальному ремонту в многоквартирных домах.

Таким образом, вследствие не выяснения вопроса о том, каким лицом и каким правовым актом должен быть определен перечень и объем услуг и (или) работ, их стоимость, в целях исполнения возложенных законом на Регионального оператора задач и функций, спор остался не разрешенным, судами не внесена правовая определенность в отношения сторон по данному вопросу, цели обращения за судебной защитой не достигнуты.

Оценивая требования административного истца о возложении обязанности направить в НО "Региональный оператор-Фонд капитального ремонта многоквартирных домов в Хабаровском крае" акты технического состояния, суд первой инстанции не выяснил, подлежат ли предоставлению эти акты первично либо повторно, ограничившись указанием на то, что не представляется возможным установить наличие обязанности администрации по составлению актов технического состояния.

При этом в деле отсутствует доказательства о том, что суд истребовал доказательства по данному вопросу у сторон, принимал меры по установлению спорных обстоятельств.

Суд апелляционной инстанции, проверяя законность и обоснованность судебного решения, названные выше нарушения норм материального и процессуального права не устранил, согласился с позицией суда первой инстанции.

Кодексом административного судопроизводства РФ установлены нормативные требования к принимаемому судебному решению, которое должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 176).

Такое правовое регулирование, обеспечивающее реализацию задач по правильному и своевременному рассмотрению и разрешению административных дел (пункт 3 статьи 3 названного Кодекса), не позволяет принимать произвольные и немотивированные судебные акты без учета всех доводов, приведенных сторонами судебного разбирательства.

Достижение указанной задачи невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 названного Кодекса). Данный принцип выражается, в том числе в принятии судом предусмотренных КАС РФ мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного дела (часть 2 статьи 14, часть 1 статьи 63, части 8 и 12 статьи 226 КАС РФ).

Из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в Постановлении от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", следует, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Обжалуемые судебные акты приведенным требованиям не соответствуют, поскольку суды, отказывая в удовлетворении административного искового заявления, не установили все обстоятельства, не дали оценку по существу всем доводам административного истца, заинтересованного лица, что является недопустимым и противоречит задачам административного судопроизводства.

Таким образом, суды формально подошли к рассмотрению административного искового заявления прокурора г. Хабаровска к администрации г. Хабаровска о признании незаконным в части постановления, обязании совершить определенные действия, допустив нарушения норм материального и процессуального права, которые привели к принятию неправильного судебного решения, в связи с чем принятые по делу судебные акты подлежат отмене с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении административного дела суду следует учесть изложенное выше, разрешить административное дело в соответствии с требованиями как процессуального закона, так и с соблюдением норм материального права.

Руководствуясь статьями 328, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Центрального районного суда г. Хабаровска от 27 февраля 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 28 июня 2023 года отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Центральный районный суд г.Хабаровска в ином составе судей.

Кассационное представление прокурора Хабаровского края удовлетворить.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи