Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 января 2024 г. по делу N 66а-29/2024

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Роженцевой Ю.В, Рукавишникова Е.А, при секретаре Хмаровой В.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-47/2023 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) об оспаривании нормативного правового акта в части, с апелляционным представлением прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Прокуратуры Республики Саха (Якутия) на решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 10 августа 2023 года.

Заслушав доклад судьи Рукавишникова Е.А, выслушав пояснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 1.2, подпункт "е" пункта 2.1 Правил реализации основного мероприятия "Обеспечение жильем многодетных семей, имеющих пять и более несовершеннолетних детей", утвержденных пунктом 1 постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 29 марта 2018 года N 82, в части наличия ценза оседлости в виде проживания гражданина на территории республики на протяжении не менее 20 лет.

В обоснование административного иска указано, что пункт 1.2, подпункт "е" пункта 2.1 Правил, предусматривающие предоставление единовременной социальной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения в соответствии с основным мероприятием "Обеспечение жильем многодетных семей, имеющих 5 и более несовершеннолетних детей", семьям, имеющим 5 и более несовершеннолетних детей, проживающим на территории Республики Саха (Якутия) не менее 20 лет, не соответствуют Закону Республики Саха (Якутия) от 17 декабря 2008 года 643-З N147 -IV "Об охране семьи, материнства, отцовства и детства в Республике Саха (Якутия)".

Решением Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 10 августа 2023 года в удовлетворении административного иска заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) к Правительству Республики Саха (Якутия) о признании недействующим с момента принятия пункта 1.2, подпункта "е" пункта 2.1 Правил отказано в полном объеме.

В апелляционном представлении административный истец просит отменить решение суда и принять новое, которым заявленные административные исковые требования удовлетворить.

В обоснование апелляционного представления указано, что законом Республики Саха (Якутия) от 17 декабря 2008 643-З N 147-IV определено, что государственная поддержка, в том числе предоставление социальных выплат, льготных кредитов на улучшение жилищных условий предоставляется гражданам Российской Федерации, постоянно проживающим на территории Республики Саха (Якутия) и имеющих несовершеннолетних детей, то есть без установления ценза оседлости, в то время как оспариваемые положения нормативного правового акта такой ценз предусматривают.

Ссылку суда на позицию Конституционного Суда Российской Федерации, высказанную в определениях от 9 апреля 2002 года N 123-О, от 04 марта 2004 года N 80-О, от 27 мая 2010 года N 741-О-О, от 29 мая 2014 года N 1027-О, считает несостоятельной, по причине того, что оспариваемые пункт 1.2, подпункт "е" пункта 2.1 Правил в силу пункта 2 статьи 3 Семейного кодекса Российской Федерации не относится к законодательству Российской Федерации, а является иным актом, содержащим нормы семейного права.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца доводы апелляционного представления поддержал в полном объеме.

Представитель административного ответчика в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещался надлежащим образом.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное дело рассмотрено при настоящей явке.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционного представления, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться, в том числе, прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В соответствии с частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность его положений, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта не действующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, в том числе, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу, соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Аналогичные требования закреплены в пунктах 28-31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

В силу положений Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, к которым относится социальная защита (пункт "ж" части 1 статьи 72), издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а равно по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (части 1, 2 и 5 статьи 76).

Подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (действовавшего на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относит решение вопросов социальной поддержки, в том числе семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей).

В абзаце пятом статьи 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ закреплено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан.

Дополнительные меры государственной поддержки семей, имеющих детей, в целях создания условий, обеспечивающих этим семьям достойную жизнь, установлены Федеральным законом от 29 декабря 2006 года N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей", частью 2 статьи 1 которого предусмотрено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут устанавливать дополнительные меры поддержки семей, имеющих детей, за счет средств соответственно бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Государственное Собрание (Ил Тумэен) как законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта в соответствии с подпунктом "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ, статьями 54.1, 56 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Республики Саха (Якутия) и предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) в пределах полномочий Республики Саха (Якутия).

Во исполнение вышеизложенных положений федерального законодательства и в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 17 декабря 2008 года З N 148-IV принят Закон Республики Саха (Якутия) от 17 декабря 2008 года 643-З N 147-IV "Об охране семьи, материнства, отцовства и детства в Республике Саха (Якутия)".

Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 29 марта 2018 года N 82 утверждены Правила реализации основного мероприятия "Обеспечение жильем многодетных семей, имеющих 5 и более несовершеннолетних детей" государственной программы Республики Саха (Якутия) "Обеспечение качественным жильем" согласно приложению N 1 к настоящему постановлению (далее Правила).

Разрешая административный спор, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемые нормы соответствуют законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Вместе с тем указанный вывод суда первой инстанции основан на неправильном толковании норм материального права, регулирующих спорные правоотношения.

Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия), обращаясь в суд с настоящим административным исковым заявлением, указал на то, что пункт 1.2, подпункт "е" пункта 2.1 Правил реализации основного мероприятия "Обеспечение жильем многодетных семей, имеющих пять и более несовершеннолетних детей", утвержденных пунктом 1 постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 29 марта 2018 года N 82, противоречат положениям закона Республики Саха (Якутия) от 17 декабря 2008 года 643-З N 147-IV "Об охране семьи, материнства, отцовства и детства в Республике Саха (Якутия)".

Закон Республики Саха (Якутия) от 17 декабря 2008 года 643-З N 147-IV определяет основные направления семейной политики в Республике Саха (Якутия), осуществляет правовое регулирование отношений, возникающих с участием семьи, устанавливает дополнительные меры государственной поддержки семей, имеющих детей (далее также - Закон).

На момент принятия оспариваемого нормативного правового акта указанный Закон действовал в редакции от 27 ноября 2015 года 1537-З N 631-V.

В силу статьи 2.1 Закона, его действие распространяется на граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Саха (Якутия) и имеющих несовершеннолетних детей.

Меры государственной поддержки многодетной семьи перечислены в пункте 5 статьи 17 Закона, среди которых предоставление социальных выплат, льготных кредитов на улучшение жилищных условий.

При этом право многодетной семьи на получение мер социальной поддержки не ограничено периодом проживания на территории Республики Саха (Якутия).

В силу статьи 21 Закона порядок предоставления дополнительных мер государственной поддержки устанавливается Правительством Республики Саха (Якутия).

В соответствии с государственной программой Республики Саха (Якутия) "Обеспечение качественным жильем и повышение качества жилищно-коммунальных услуг на 2018 - 2022 годы" (действующей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), утвержденной указом Главы РС(Я) от 25 октября 2017 года N 2165 (далее также - Указ), определенные в ней задачи будут решаться путем реализации мероприятий, в том числе по обеспечению жильем многодетных семей, имеющих 5 и более несовершеннолетних детей.

Во исполнение указанных выше положений Закона и Указа Правительством Республики Саха (Якутия) 29 марта 2018 года принято постановление N 82, которым утверждены Правила реализации основного мероприятия "Обеспечение жильем многодетных семей, имеющих пять и более несовершеннолетних детей", который определяет порядок и условия предоставления семьям, имеющим 5 и более несовершеннолетних детей, состоящим на учете в органах местного самоуправления в качестве нуждающихся в жилых помещениях, единовременных социальных выплат на приобретение или строительство жилого помещения в соответствии с основным мероприятием "Обеспечение жильем многодетных семей, имеющих 5 и более несовершеннолетних детей" государственной программы Республики Саха (Якутия) "Обеспечение качественным жильем".

Пунктом 1.2 Правил предусмотрено, что гражданин - лицо, проживающее не менее 20 лет на территории Республики Саха (Якутия), состоящее на учете в органах местного самоуправления в качестве нуждающегося в жилых помещениях, являющееся одним из родителей (усыновителей) 5 и более несовершеннолетних детей на дату подачи заявления о включении в подпрограмму "Обеспечение граждан доступным и комфортным жильем".

В соответствии с подпунктом "е" пункта 2.1 Правил для включения в Реестр гражданин обращается в Управление социальной защиты населения и труда при Минтруде РС (Я) по месту жительства до 1 декабря с заявлением о включении в подпрограмму "Обеспечение граждан доступным и комфортным жильем" в соответствии с приложением N 1 к настоящим Правилам, документами о своем и согласии всех членов семьи на обработку персональных данных, с приложением, в том числе сведений о факте постоянного проживания на территории Республики Саха (Якутия) не менее 20 лет (сведения о трудовой деятельности, копия диплома об образовании, или копия паспорта с отметкой о регистрации по месту жительства или решение суда об установлении факта постоянного проживания на территории Республики Саха (Якутия).

Таким образом, оспариваемые положения подзаконного акта, ограничили круг лиц, имеющих право претендовать на дополнительную меру государственной поддержки многодетной семьи, предусмотрев в качестве критерия ценз оседлости.

Вместе с тем, положения Закона в редакциях, действовавших, как на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, так и на момент вынесения обжалуемого решения, не закрепляли за исполнительным органом государственной власти Республики Саха (Якутия) право определять иную категорию граждан, имеющих право на получение этой меры поддержки, а также условия ее получения.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт был принят Правительством Республики Саха (Якутия) в рамках реализации полномочий, предоставленных Законом Республики Саха (Якутия) от 17 декабря 2008 года 643-З N 147-IV"Об охране семьи, материнства, отцовства и детства в Республике Саха (Якутия)", то данный орган исполнительной власти не вправе был ограничивать адресатов дополнительной меры социальной поддержки многодетной семьи.

При таких обстоятельствах положения пункта 1.2, подпункта "е" пункта 2.1 Правил реализации основного мероприятия "Обеспечение жильем многодетных семей, имеющих пять и более несовершеннолетних детей", утвержденных пунктом 1 постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 29 марта 2018 года N 82, предусматривающие наличие ценза оседлости (проживание на территории республики не менее 20 лет) для получения меры социальной поддержки (единовременная социальная выплата на приобретение или строительство жилого помещения), противоречат положениям закона Республики Саха (Якутия) от 17 декабря 2008 года 643-З N 147-IV.

Довод административного ответчика об изменении на стадии апелляционного обжалования редакции Закона Республики Саха (Якутия) от 17 декабря 2008 года 643-З N 147-IV (изменения внесены законом Республики Саха (Якутия) 2691-З N 57-VII 12 декабря 2023 года), на соответствие которому проверялся оспариваемый нормативный правовой акт, вывод судебной коллегии не опровергает, поскольку предметом судебного контроля по настоящему делу является проверка соответствия оспариваемых положений подзаконного акта Закону в редакции, действовавшей на дату вынесения решения.

Ссылка суда на позицию Конституционного Суда Российской Федерации, высказанную в определениях от 9 апреля 2002 года N 123-О, от 04 марта 2004 года N 80-О, от 27 мая 2010 года N 741-О-О, от 29 мая 2014 года N 1027-О, не обоснована, поскольку оспариваемые пункт 1.2, подпункт "е" пункта 2.1 Правил в силу пункта 2 статьи 3 Семейного кодекса Российской Федерации не относится к законодательству Российской Федерации, а является иным актом, содержащим нормы семейного права.

На основании изложенного, решение суда об отказе в удовлетворении требований административного иска не может быть признано законным и обоснованным, подлежит отмене, с вынесением по делу нового судебного акта о признании недействующими пункта 1.2, подпункта "е" пункта 2.1 Правил реализации основного мероприятия "Обеспечение жильем многодетных семей, имеющих пять и более несовершеннолетних детей", утвержденных пунктом 1 постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 29 марта 2018 года N 82, в части наличия ценза оседлости в виде проживания гражданина на территории республики на протяжении не менее 20 лет.

Поскольку оспариваемый правовый акт применялся и на его основании были реализованы права граждан и юридических лиц, оспариваемые нормы, исходя из разъяснений, содержащихся в абзаце 3 пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", подлежат признанию недействующими с даты принятия настоящего апелляционного определения.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии настоящего апелляционного определения подлежит размещению в течение одного месяца в официальном печатном издании "Якутские ведомости", а также на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 10 августа 2023 года отменить, принять новое, которым административный иск заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) удовлетворить.

Признать недействующими со дня принятия настоящего апелляционного определения пункт 1.2, подпункт "е" пункта 2.1 Правил реализации основного мероприятия "Обеспечение жильем многодетных семей, имеющих пять и более несовершеннолетних детей", утвержденных пунктом 1 постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 29 марта 2018 года N 82, в части наличия ценза оседлости в виде проживания гражданина на территории республики на протяжении не менее 20 лет.

Сообщение о принятии настоящего апелляционного определения подлежит размещению в течение одного месяца в официальном печатном издании "Якутские ведомости", а также на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба, представление через Верховный Суд Республики Саха (Якутия) в течение шести месяцев со дня вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 22 января 2024 года.