Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 31 января 2024 г. по делу N 8а-27678/2023[88а-2866/2024-(88а-28779/2023)]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего: Зеленского А.М, судей: Бельмас Н.А, Стаховой Т.М, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства градостроительной политики Калининградской области на решение Калининградского областного суда от 16 февраля 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 мая 2023 года по административному делу N 3а-12/2023 по административному исковому заявлению Андреева-Дикого С. А. о признании недействующим Генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в редакции Постановления Правительства Калининградской области от 31.03.2021 N166 в части.

Заслушав доклад судьи Бельмас Н.А, заключение прокурора Парфеновой Е.Г. об отмене судебных актов, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" утвержден в новой редакции. Постановление подписано Губернатором Калининградской области и 2 апреля 2021 года в полном объеме размещено на официальном интернет- портале правовой информации http://pravo.gov.ru.

Андреев-Дикий С.А. обратился с административным иском, указав, что на основании соглашений от 7 мая 2021 года, от 9 июля 2021 года и от 13 сентября 2021 года является арендатором земельных участков:

- с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес"

-с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес"

- с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", каждый площадью 800 кв.м.

В соответствии с договором аренды от 4 июля 2014 года N, в редакции соглашения N от 27 февраля 2015 года, указанные земельные участки имеют вид разрешенного использования - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионатов).

Постановлением Правительства Калининградской области от 31.03.2021 N166 утверждены изменения в Генеральный план, согласно которым спорные земельные участки отнесены к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)", в которой запрещено строительство объектов капитального строительства.

Отнесение Генеральным планом земельных участков с кадастровыми номерами: N, N, N к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)" по мнению административного истца является необоснованным.

Просит признать недействующим Генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в редакции Постановления Правительства Калининградской области от 31.03.2021 N166 в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)", возложить на Правительство Калининградской области обязанность внести изменения в Генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ", восстановив функциональную зону делового, общественного и коммерческого назначения в границах указанных земельных участков.

Решением Калининградского областного суда от 16 февраля 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 мая 2023 года, заявленные требования удовлетворены.

Признано недействующим и не подлежащим применению с даты вступления решения суда в законную силу:

- Постановление Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)".

На вступившие в законную силу судебные постановления административный ответчик подал кассационную жалобу, в которой ставится вопрос об их отмене. В обоснование жалобы приводятся доводы о нарушении судами норм материального и процессуального права.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Порядок принятия и опубликования постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 являлись предметом проверки по административному делу N 3a - 174/2021, что в силу положений статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации освобождает суд о необходимости повторного установления указанных выше юридически значимых обстоятельств и позволяет констатировать соблюдение требований к процедуре принятия и обнародования нормативных актов.

По названным основаниям нормативный правовой акт не оспаривается.

Как следует из материалов административного дела, 27 января 2014 года на кадастровый учет был поставлен земельный участок с кадастровым номером N площадью 53 780 кв.м, категория - земли населенных пунктов, разрешенное использование - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионата), местоположение: "адрес", отнесенный ко второй зоне округа санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск.

Постановлением администрации муниципального образования "Зеленоградский район" (правопредшественник администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ") от 12 мая 2014 года предписано провести конкурс по продаже права на заключение договора аренды указанного земельного участка с кадастровым номером N

4 июля 2014 года между администрацией муниципального образования и ООО "Империя" заключен договор аренды указанного земельного участка сроком на 10 лет, который зарегистрирован в ЕГРН 28 июля 2014 года.

Постановлением администрации муниципального образования от 5 февраля 2015 года N 116 утверждена схема расположения земельных участков на кадастровой карте территории, которой предусмотрено образование 54 самостоятельных земельных участков.

В последующем были образованы и поставлены на кадастровый учет 54 земельных участка с кадастровыми номерами N - N с установлением категории - земли населенных пунктов, разрешенного использования 53 участков различной площади, соответствующего разрешенному использованию исходного участка, и 1 земельный участок под проход, проезд.

31 марта 2015 года исходный земельный участок снят с кадастрового учета.

Помимо прочих, на кадастровый учет были поставлены земельные участки арендуемые в настоящее время административным истцом с кадастровыми номерами N, N N категория - земли населенных пунктов, разрешенное использование - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения, образованные из земельного участка с кадастровым номером N.

27 февраля 2015 года между администрацией муниципального образования и ООО "Империя" заключено соглашение. N о внесении изменений в договор аренды земельного участка, которым изменен предмет договора с указанием о предоставлении в аренду ООО "Империя" земельных участков с кадастровыми номерами N N, образованных из земельного участка с кадастровым номером N.

В марте 2015 года зарегистрировано право собственности муниципального образования "Зеленоградский район" на образованные земельные участки.

В последующем ООО "Империя" были переданы права и обязательства арендатора иным лицам, в том числе административному истцу.

На период образования исходного земельного участка с кадастровым номером N, а также образованных из него земельных участков действовал Закон Калининградской области от 18 февраля 2005 года N 501 "О наделении муниципального образования "Зеленоградский район" статусом муниципального района и об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований, находящихся на его территории".

В соответствии с названным Законом области в составе Зеленоградского муниципального района, помимо иных поселений, было образовано муниципальное образование "Зеленоградское городское поселение", в пределах которого были расположены перечисленные выше земельные участки.

Генеральным планом муниципального образования "Зеленоградское городское поселение", утвержденным решением городского совета депутатов муниципального образования "Зеленоградское городское поселение" от 17 октября 2012 года N 157, рассматриваемая территория была включена в границы населенных пунктов и отнесена к функциональной зоне "Гостиницы и гостиничные комплексы".

Оспариваемым административным истцом Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" спорные земельные участки при сохранении категории земель населенных пунктов были отнесены к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)".

Удовлетворяя требования в части отнесения земельных участков к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)", суды первой и апелляционной инстанций, исходили из того, что при принятии оспариваемого генерального плана спорные земельные участка без достаточных на то обоснований были отнесены к указанной функциональной зоне. При этом новое функциональное зонирование порождает неопределенность правового режима принадлежащих административному истцу на праве аренды земельных участков, предоставленных ему для целей строительства объектов рекреационного и лечебно - оздоровительного назначения, ввиду чего принятое административным ответчиком градостроительное решение об изменении функциональной зоны признано судом недействующим и не подлежащим применению.

Между тем судами оставлены без внимания следующие обстоятельства.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства (пункт 1).

К документам территориального планирования относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Согласно частям 3, 4 и 6 статьи 23 указанного кодекса генеральные планы включают в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения; содержат положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы); на картах (схемах), содержащихся в генеральных планах, отображаются в том числе границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (статья 9 ГрК РФ).

В рамках процедуры территориального планирования устанавливаются функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункты 2, 5 статьи 1, часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Из анализа положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18, части 3 статьи 23 ГрК РФ следует, что генеральный план является документом территориального долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон.

Установление границ и назначения функциональной зоны составляет в силу положений части 3 статьи 9 ГрК РФ основу для формирования правового режима земель, но при этом правовым режимом земель не является.

Согласно части 12 названной статьи утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом, который устанавливается в правилах землепользования и застройки для каждой территориальной зоны (статьи 1, 7, 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 36 ГрК РФ).

В связи с этим вывод суда о неопределенности правового режима земельных участков в результате установления указанной функциональной зоны, не основан на нормах приведенного законодательства.

Разрешая заявленные требования, суд не учел, что генеральный план, являясь документом территориального планирования, определяет планы развития территории в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. Статья 23 ГрК РФ не содержит норм, предусматривающих при формировании функциональных зон требование отражать фактическое землепользование в границах указанных зон. При этом обеспечивается совокупность всех факторов (социальных, экономических, экологических) в целях устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, учета всех интересов граждан, а также публичных интересов.

Ошибочным является и вывод суда об отнесении земельных участков к указанной функциональной зоне без достаточных на то оснований.

В силу части 6 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт.

Согласно пункту 42 оспариваемого генерального плана, функциональная зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) предназначена для размещения городских парков, скверов, садов, бульваров, набережных, городских лесов, зеленых насаждений, предназначенных для благоустройства территории, размещения плоскостных спортивных сооружений.

Озелененные территории - это территории общего пользования, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов, сформированные участками естественных и искусственно созданных ландшафтов (парк, сад, сквер, парковая аллея, бульвар и другие участки озеленения, в т.ч. с водопроницаемыми покрытиями), обеспечивающие рекреационную связь жилых, общественно-деловых и других функциональных зон, и не менее 70% поверхности которых занято зелеными насаждениями и другим растительным покровом (пункт 3.23, СП 42.13330.2016, Свод правил по планировке и застройке городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.0701.89, утвержденный приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 г. N 1034 (в редакции от 31 мая 2022 г.).

Зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения. Охрана зеленого фонда городских и сельских населенных пунктов предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды. На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения (статья 61 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" в редакции от 2 июля 2021 г.).

По смыслу приведенных норм создание и охрана зеленых зон, лесопарковых зон и других озелененных городских территорий осуществляется в соответствии с генеральным планом городского округа и правилами землепользования и застройки.

В соответствии с пунктом 2 части 7 статьи 23 ГрК РФ Правительством Калининградской области представлены материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, которые содержат среди прочего возможные направления развития территорий муниципального округа и прогнозируемых ограничений их использования, определяемых в том числе на основании сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, в том числе материалов и результатов инженерных изысканий, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности.

Суд установил, что земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N со дня их образования были включены в границы населенных пунктов.

Удовлетворяя административные исковые требования, суд указал, что генеральный план муниципального образования в части изменения функционального зонирования рассматриваемой территории не соответствует положениям пункта 3 статьи 1, части 1 статьи 9 ГрК РФ об определении в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, соблюдения баланса частных и публичных интересов и порождает неопределенность правового режима принадлежащих истцу земельных участков, не исключенных из границ населенных пунктов, предоставленных для целей строительства объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения, однако при этом отнесенных к функциональной зоне, где строительство таких объектов не допускается, без достаточного на то обоснования.

Такой вывод суда не обоснован, поскольку нахождение земельного участка в частной собственности либо использование его на основании договора аренды не являлось препятствием для изменения функциональной зоны, поскольку согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигается в том числе, путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ), а также обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).

Суд не принял во внимание, что положения генерального плана, определяющие принципиальное направление развития территории муниципального образования, применительно к вопросам строительства реализуются посредством градостроительного зонирования, к документам которого отнесены правила землепользования и застройки и документация по планировке территории, а также принятием решений и совершением действий, указанных в части 1 статьи 26 ГрК РФ.

Следует отметить, что обоснованность оспариваемого градостроительного решения об изменении функциональной зоны была предметом судебного контроля по административному делу N 3а-174/2021 по административному иску Ершова С.Э, решение по которому было отменено Верховным Судом Российской Федерации (кассационное определение от 27 сентября 2023 г. N 71-КАД23-5-К3).

Состоявшиеся по делу судебные акты незаконны и подлежат отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Калининградского областного суда от 16 февраля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 мая 2023 года по административному делу N 3а-12/2023 - отменить.

Принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении административного искового заявления Андреева-Дикого С. А. о признании недействующим Генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в редакции Постановления Правительства Калининградской области от 31.03.2021 N166 в части.

Настоящее кассационное определение может быть обжаловано в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 14 февраля 2024 года.

Председательствующий:

Судьи: