Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 декабря 2023 г. по делу N 66а-2344/2023

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сорокина М.С, судей Рогачёвой Ю.А, Красновой Н.П, при секретаре Ш.Н.Ю., рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Фарафонова Д.А. к Совету сельского поселения Ташбулатовский сельсовет муниципального района Абзелиловский район Республики Башкортостан о признании недействующим нормативного правового акта в части, по апелляционной жалобе Фарафонова Д.А. на решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 5 сентября 2023 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Рогачёвой Ю.А, объяснения представителя административного истца ФИО17, главы сельского поселения Ташбулатовский сельсовет муниципального района Абзелиловский район Республики Башкортостан - ФИО18, представителя заинтересованного лица администрации муниципального района Абзелиловский район Республики Башкортостан ФИО19, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Куренкова Е.А, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

решением Совета сельского поселения Ташбулатовский сельсовет от 29 декабря 2009 года N 71 утверждены Правила землепользования и застройки сельского поселения Ташбулатовский сельсовет муниципального района Абзелиловский район Республики Башкортостан (далее также Правила землепользования и застройки, ПЗЗ).

Решением Совета сельского поселения Ташбулатовский сельсовет от 25 октября 2019 года N25 внесены изменения в указанные Правила землепользования и застройки.

В соответствии с пунктом 1.1 решения:

"в статье 49 исключить из зоны Ж-1 (жилая зона) из основного и условного разрешенного вида разрешенный вид - "Блокированная жилая застройка";

- установить предельные размеры земельных участков (мин-макс), кв.м для разрешенного вида "Для индивидуального жилого строительства" в зоне Ж-1 (зона застройки индивидуальными жилыми домами) -500-1200 кв.м.

Пунктом 1.2 Решения от 25 октября 2019 года N25 установлены предельные размеры земельных участков (мин-макс), кв.м для разрешенного вида "Блокированная жилая застройка" в зоне Ж-2 (зона застройки малоэтажными жилыми домами) - 500 -2000 кв.м.

Фарафонов Д.А. обратились в суд с административным иском о признании недействующим пункта 1.1. вышеуказанного решения Совета сельского поселения.

В обоснование заявленных требований указал, что является собственником земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес", который расположен в территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1). Исключение оспариваемым решением из видов разрешенного использования территориальной зоны Ж-1 блокированной жилой застройки нарушает его право на строительство на земельном участке, собственником которого он является, объекта блокированной застройки.

Ссылается на несоответствие оспариваемого решения требованиям федерального законодательства, на противоречие Генеральному плану сельского поселения, на нарушение процедуры его принятия.

Решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 5 сентября 2023 года в удовлетворении требований Фарафонова Д.А. отказано.

На решение суда административным истцом подана апелляционная жалоба, в которой, с учетом дополнений к ней, просит указанное решение отменить как незаконное и необоснованное.

В обоснование доводов указывает, что обстоятельства, имеющие значение для административного дела, судом первой инстанции в полном объеме не установлены.

Полагает, что у ответчика отсутствовали основания для внесения изменений в ПЗЗ, на соседних земельных участках возведены дома блокированной жилой застройки, внесенные изменения противоречат Генеральному плану сельского поселения. Указывает на нарушение порядка принятии оспариваемого решения, в частности, что список принявших участие в рассмотрении проекта ПЗЗ участников публичных слушаний к протоколу публичных слушаний не приложен, срок проведения публичных слушаний составил более одного месяца, не представлено заключение комиссии по подготовке проекта ПЗЗ, извещение о проведении публичных слушаний не соответствует требованиям Градостроительного кодекса РФ, слушания должны были проходить в каждом населенном пункте сельского поселения.

Также ссылается на правовую неопределённость оспариваемой нормы, поскольку после внесения изменений в статью 49 Правил землепользования и застройки она вступила в противоречие с иными нормами данных Правил.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокуратурой Республики Башкортостан представлены возражения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции, проведенном с использованием систем видеоконференц-связи, представитель административного истца ФИО17 поддержал доводы апелляционной жалобы и дополнений к ней в полном объём.

Представитель административного ответчика глава сельского поселения Ташбулатовский сельсовет муниципального района Абзелиловский район Республики Башкортостан ФИО18, представитель заинтересованного лица - администрации муниципального района Абзелиловский район Республики Башкортостан ФИО19 возражали против доводов апелляционной жалобы, полагая решение суда законным и обоснованным.

Другие лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены своевременно и надлежащим образом.

В соответствии с требованиями статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом положений части 1 статьи 308 КАС РФ.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в апелляционном порядке являются нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального прав, несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела (часть 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, оценив имеющиеся в деле доказательства, выслушав заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Куренкова Е.А, полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим отмене с принятием нового решения об удовлетворении иска, обсудив доводы апелляционной жалобы и дополнений к ней, судебная коллегия приходит к выводу, что судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела допущены такого рода нарушения.

В соответствии с положениями части 1 статьи 208 КАС РФ, части 4 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке.

Порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов предусмотрен главой 21 КАС РФ, в силу положений части 8 статьи 213 которого, к обстоятельствам, подлежащим обязательному выяснению, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта относятся: соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; наличие нарушений прав административного истца; соблюдение требований устанавливающих: форму и вид нормативного акта, полномочия, процедуру его принятия, введения в действие, опубликования и вступления в силу.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 ГрК РФ).

Согласно части 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), пунктов 1, 3 части 1 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относится подготовка и утверждение правил землепользования и застройки поселений, по которым представительный орган местного самоуправления поселений принимает муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

Порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки и порядок их утверждения регламентированы статьями 31-32 ГрК РФ.

Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 ГрК РФ, с учетом особенностей, установленных статьей 33 настоящего Кодекса.

В соответствии со статьей 17 Устава сельского поселения Ташбулатовский сельсовет муниципального района Абзелиловский район Республики Башкортостан Совет сельского поселения является представительным органом сельского поселения, к компетенции которого относится утверждение правил землепользования и застройки поселения, внесение в них изменений.

Муниципальные нормативные правые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина вступают в силу после их официального опубликования в печатном средстве массовой информации, обнародования в здании администрации сельского поселения, а также могут быть доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио (статья 29 Устава).

Оспариваемое решение опубликовано на официальном сайте Администрации сельского поселения Ташбулатовский сельсовет муниципального района Абзелиловский район Республики Башкортостан в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" https://tashbulat.ru 25 октября 2019 года, а также размещено на информационном стенде администрации сельского поселения.

Проверяя компетенцию, порядок приятия и введения в действия оспариваемого нормативного правового акта, суд первой инстанции, оценив в совокупности собранные по делу доказательства, руководствуясь положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, Градостроительного кодекса РФ, статьи 64 КАС РФ, пришел к выводу, что оспариваемое решение о внесении изменений в Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в установленных форме и порядке, с соблюдением правил официального опубликования.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда первой инстанции, поскольку они, вопреки доводам апеллянта, соответствует фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм материального права.

Судом установлено и следует из материалов дела, что процедура подготовки проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки сельского поселения проведена в соответствии с постановлением и.о. главы сельского поселения Ташбулатовский сельсовет муниципального района Абзелиловский район Республики Башкортостан от 13 марта 2019 года N35, которым создана комиссия по организации и проведению публичных слушаний по обсуждению проекта Правил землепользования и застройки сельского поселения; разъяснены место и порядок размещения проекта и информационных материалов к нему для ознакомления жителей, порядок проведения экспозиции проекта, внесения участниками обсуждений предложений и замечаний, дата проведения собрания участников публичных слушаний по проекту.

Данное постановление опубликовано в газете "Абзелил" (выпуск от 15 марта 2019 года N22), где указано о возможности обращения граждан в Администрацию сельского поселения с вопросами и предложениями, связанными с проектом о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, а также размещено на информационном стенде администрации сельского поселения.

Являются правильными выводы суда первой инстанции о том, что необходимая и достаточная информация о проведении публичных слушаний по проекту изменений в Правила землепользования и застройки сельского поселения была заблаговременно доведена до жителей сельского поселения.

Публичные слушания проведены 15 мая 2019 года, в них приняли участие 31 человек, о чем составлен протокол, заключение по результатам (итогам) публичных слушаний.

Процедура проведения публичных слушаний носила открытый характер, поправок от населения к проекту внесения изменений в правила землепользования и застройки сельского поселения в установленном порядке не поступило.

25 октября 2019 года на заседании Совета сельского поселения Ташбулатовский сельсовет муниципального района Абзелиловский район Республики Башкортостан по результатам публичных слушаний Советом сельского поселения принято решение N25 "Об утверждении внесения изменений в Правила землепользования и застройки сельского поселения Ташбулатовский сельсовет муниципального района Абзелиловский район Республики Башкортостан".

Доводам административного истца относительно недостатков, допущенных при проведении отдельных процедур подготовки проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки, в частности, об отсутствии в заключении о результатах публичных слушаний даты его оформления, реквизитов протокола публичных слушаний, в решении суда дана надлежащая правовая оценка, не согласиться с которой у суда апелляционной инстанции нет оснований.

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии явочных листов со списками участников публичных слушаний по проекту ПЗЗ, равно как и довод о том, что срок проведения публичных слушаний составил более чем один месяц, по мнению судебной коллегии также не могут служить безусловным основанием для признания незаконным оспариваемого нормативного правового акта.

Приведенные апеллянтом недостатки, допущенные при проведении отдельных процедур подготовки проекта правил землепользования и застройки, не привели к существенному нарушению порядка принятия и утверждения указанного документа, не влияют на законность принятия оспариваемого решения.

Целью правового института публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки является обеспечение участия жителей муниципального образования и заинтересованных лиц, чьи законные интересы могут быть нарушены в связи с реализацией на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта того или иного градостроительного решения, в открытом обсуждении принимаемых органами местного самоуправления решений по соответствующим вопросам.

По обстоятельствам настоящего дела суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что орган местного самоуправления создал необходимые условия обеспечения участия населения муниципального образования в их обсуждении на публичных слушаниях проекта изменений в Правила землепользования и застройки сельского поселения.

Одним из доводов апелляционной жалобы административного истца является правовая неопределённость оспариваемой нормы, который, по мнению коллегии, заслуживает внимания.

Так, проверяя соответствие оспариваемого решения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу, что оно принято в соответствии с нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, и прав административно истца не нарушает.

Суд апелляционной инстанции не может в полной мере согласиться с указанными выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

Так, правовые нормы должны быть определенными, ясными, недвусмысленными.

Принимая оспариваемое решение, судом первой инстанции не учтено, что самостоятельным основаниям для признания нормативных правовых актов недействующими является их правовая неопределённость, допускающая их неоднозначное толкование.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" проверяя содержание оспариваемого акта или его части, суду необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Судебная коллегия полагает, что содержание оспариваемой нормы имеет признаки правовой неопределённости.

Правила землепользования и застройки, являясь документом градостроительного зонирования, устанавливают территориальные зоны, градостроительные регламенты и порядок применения данного документа

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны

Виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом (статьи 1 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки сельского поселения Ташбулатовский сельсовет в редакции, действовавшей до внесения изменений решением Совета сельского поселения от 25 октября 2019 года N25, содержали статью 49 " Градостроительные регламенты. Жилые зоны".

Из буквального содержания оспариваемого решения Совета сельского поселения от 25 октября 2019 года N25 следует, что в Правила землепользования и застройки в статью 49 вносятся изменения, а именно: "в статье 49 исключить из зоны Ж-1 (жилая зона) из основного и условного разрешенного вида разрешенный вид - "Блокированная жилая застройка";

- установить предельные размеры земельных участков (мин-макс), кв.м для разрешенного вида "Для индивидуального жилого строительства" в зоне Ж-1 (зона застройки индивидуальными жилыми домами) -500-1200 кв.м.

Однако, согласно представленным в материалы дела Правилам землепользования и застройки, в редакции с учетом изменений, утвержденных решением Совета сельского поселения от 25 октября 2019 года N25, статья 49 никаких изменений не претерпела, ее содержание полностью аналогично предыдущему содержанию данной статьи.

Таким образом, судебная коллегия приходит к вводу, что изменения в данную статью фактически внесены не были.

Вместе с тем, Правила землепользования и застройки содержат статью 49.1 "Зона застройки индивидуальными жилыми домами (индекс зоны Ж-1)", согласно тексту которой (в редакции как решения Совета сельского поселения 2016 года, так и решения от 25 октября 2019 года N25), зона Ж-1 выделена для обеспечения правовых условий формирования жилых районов из индивидуальных жилых домов, а также блокированных жилых домов.

Таким образом, как справедливо отменено апеллянтом, в оспариваемый части правовой акт противоречит иным нормам этого же нормативного правового акта.

При этом, в таблице N4 приведены виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства зоны застройки индивидуальными жилыми домами (индекс зоны Ж-1).

В данной таблице Правил в редакции, действовавшей до принятия решения от 25 октября 2019 года N25, в качестве основного вида разрешенного использования земельных участок указана, в том числе, "Блокированная жилая застройка".

В таблице Правил в редакции опарываемого решения от 25 октября 2019 года N25, "Блокированная жилая застройка" исключена из основных видов разрешенного использования.

Однако, принятого в установленном порядке решения о внесении изменений в статью 49.1 Правил землепользования и застройки, материалы дела не содержат.

При изложенных обстоятельствах, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что содержание оспариваемой нормы имеет признаки правовой неопределённости, что допускает возможность неоднозначного ее толкования и неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и тем самым - нарушения принципа равенства, что, вопреки выводам суда первой инстанции, нарушает права административного истца.

Исходя из изложенного, выводы суда первой инстанции об отказе в удовлетворении административных исковых требований основаны на неправильном толковании норм материального права и не соответствуют обстоятельствам дела, что в силу статьи 310 КАС РФ является основанием для отмены решения суда и принятия нового решения о признании недействующим пункт 1.1 решения Совета сельского поселения Ташбулатовский сельсовет муниципального района Абзелиловский район Республики Башкортостан "Об утверждении внесения изменений в Правила землепользования и застройки сельского поселения Ташбулатовский сельсовет муниципального района Абзелиловский район Республики Башкортостан" N25 от 25 октября 2019 года.

Определяя момент, с которого в оспариваемый в части нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим, судебная коллегия, исходя из предписаний пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, разъяснения, содержащиеся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", учитывая, что Правила землепользования и застройки применялись и были реализованы права граждан и организаций, считает, что оспариваемые нормы подлежат признанию не действующими с даты принятия настоящего апелляционного определения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 5 сентября 2023 отменить, принять по делу новое решение, которым административное исковое заявление Фарафонова Д.А. удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия настоящего апелляционного определения пункт 1.1 решения Совета сельского поселения Ташбулатовский сельсовет муниципального района Абзелиловский район Республики Башкортостан "Об утверждении внесения изменений в Правила землепользования и застройки сельского поселения Ташбулатовский сельсовет муниципального района Абзелиловский район Республики Башкортостан" N25 от 25 октября 2019 года.

Сообщение о принятии указанного решения подлежит опубликованию в официальном печатном издании и на официальном информационном сайте администрации сельского поселения Ташбулатовский сельсовет муниципального района Абзелиловский район Республики Башкортостан в течение одного месяца с даты принятия апелляционного определения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Верховного Суда Республики Башкортостан.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 20 декабря 2023 года.

Председательствующий

Судьи