Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 февраля 2024 г. по делу N 66а-235/2024

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кузьмичева В.А, судей Бушминой А.Е, Рогожиной Е.В, при ведении протокола помощником судьи Юриной Т.М, рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению открытого акционерного общества "Поволжский нефтеперерабатывающий завод" о признании не действующим в части решения Собрания представителей муниципального района Клявлинский Самарской области от 21 декабря 2015 года N 15 "Об утверждении коэффициента вида использования земельного участка для расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, расположенные на территории муниципального района Клявлинский Самарской области и предоставляемые для целей, не связанных со строительством", по апелляционной жалобе открытого акционерного общества "Поволжский нефтеперерабатывающий завод" на решение Самарского областного суда от 27 октября 2023 года.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Кузьмичева В.А, объяснения представителей открытого акционерного общества "Поволжский нефтеперерабатывающий завод" ФИО10, ФИО6, возражения представителя Собрания представителей муниципального района Клявлинский Самарской области ФИО7, представителей Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации муниципального района "данные изъяты" ФИО8, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дмитриева М.С, полагавшего решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

21 декабря 2015 года Собрание представителей муниципального района Клявлинский Самарской области (далее - Собрание) приняло решение N 15 "Об утверждении коэффициента вида использования земельного участка для расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, расположенные на территории муниципального района Клявлинский Самарской области и предоставляемые для целей, не связанных со строительством" (далее - Решение N 15).

Решение опубликовано в газете "Знамя Родины" N 95 от 25 декабря 2015 года (9394).

Решениями Собрания от 29 сентября 2017 года N 121, от 30 ноября 2017 года N 126, от 27 февраля 2019 года N 173, от 31 мая 2019 года N 181, от 30 января 2020 года N 213, от 30 августа 2022 года N 156, от 23 сентября 2023 года N 248, опубликованными в официальном печатном издании "Знамя Родины" N 74(9565) от 6 октября 2017 года, N 91(9582) от 8 декабря 2017 года, N17(9701) от 6 марта 2019 года, N 43(9727) от 14 июня 2019 года, N 8(9791) от 4 февраля 2020 года, NN 66 (10041) от 9 сентября 2022 года, и "Вести муниципального района Клявлинский Самарской области" N 44 (100) от 6 октября 2023 года, а также решением Самарского областного суда от 8 ноября 2021 года N 3а-1019/2021 в Решение N 15 внесены изменения.

Приложением N 1 к решению установлены коэффициенты вида использования земельного участка для расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, расположенные на территории муниципального района Клявлинский Самарской области и предоставляемые для целей, не связанных со строительством.

Открытое акционерное общество "Поволжский нефтеперерабатывающий завод" (далее - ОАО "Поволжский нефтеперерабатывающий завод") обратилось в суд с административным иском о признании не действующим Решение N 15 в части утверждения названных коэффициентов вида целевого (функционального и разрешенного) использования земельных участков как не соответствующие законодательству Российской Федерации.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является арендатором земельных участков, размер арендной платы за которые определяется в соответствии с оспариваемыми нормами Решения N 15. Считает, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта нарушены основные принципы определения арендной платы, установленные Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Решение N 15 в оспариваемой части нарушает права, свободы и законные интересы ОАО "Поволжский нефтеперерабатывающий завод", приводит к необоснованному увеличению размера арендной платы за земельные участки, арендатором которых оно является.

Решением Самарского областного суда от 27 октября 2023 года административное исковое заявление удовлетворено частично, признаны не действующими:

- с 6 октября 2017 года пункты 4.4, 7.1, 7.9, 12.2 Приложения N 1 к Решению N 15;

- с 14 июня 2019 года пункт 4.5 Приложения N 1 к Решению N 15

- с 14 июня 2019 года пункт 7.1 Приложения N 1 к Решению N 15 в редакции решения от 30 ноября 2017 года N 126;

- с 4 февраля 2020 года пункты 5.1, 5.2, 5.8, 9 Приложения N 1 к Решению Собрания N 15 в редакции решения Собрания от 31 мая 2019 года N 181

В апелляционной жалобе ОАО "Поволжский нефтеперерабатывающий завод" просит решение изменить, приводя доводы о допущенных нарушениях норм материального и процессуального права и несоответствии выводов суда обстоятельствам административного дела. Полагает, что оспариваемые положения нормативного правового акта должны быть признаны не действующими с момента их принятия.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов Собранием представителей муниципального района Клявлинский Самарской области представлены возражения об их необоснованности и законности судебного акта.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 Земельного Кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.

Согласно пункту 3 статьи 39.7 ЗК РФ порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные без торгов устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Пунктом 1 статьи 39.7 ЗК РФ предусмотрено, что размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Указанные принципы названы в Постановлении Правительства РФ N 582, в их числе предусмотрены:

- принцип экономической обоснованности, заключающийся в установлении размера арендной платы, соответствующего доходности земельного участка, с учетом категории земель, к которой отнесен земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на земельном участке;

- принцип запрета необоснованных предпочтений, в соответствии с которым порядок расчета размера арендной платы за земельные участки, принадлежащие соответствующему публично-правовому образованию и отнесенные к одной категории земель, используемые или предназначенные для одних и тех же видов деятельности и предоставляемые по одним и тем же основаниям, не должен различаться.

Постановлением Правительства Самарской области от 6 августа 2008 года N 308 утвержден Порядок определения размера арендной платы, условий и сроков ее внесения за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории Самарской области.

Определение размера арендной платы за использование земельных участков государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории Самарской области, для целей не связанных со строительством осуществляется в соответствии с методикой определения размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории Самарской области и предоставляемых для целей не связанных со строительством, содержащейся в Приложении 1 к Порядку.

Согласно пункту 1 Методики размер арендной платы в год за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, находящиеся на территории Самарской области и предоставляемые для целей, не связанных со строительством, рассчитывается по формуле Ап = Скад x Кв x Ки, где:

Ап - размер арендной платы за земельный участок в год;

Скад - кадастровая стоимость земельного участка по состоянию на 1 января расчетного года;

Кв - коэффициент вида использования земельного участка, определяемый исходя из вида разрешенного использования земельного участка и утверждаемый правовым актом представительного органа муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением с учетом основных принципов определения арендной платы, установленных Правительством Российской Федерации;

Ки - коэффициент инфляции расчетного года, определяемый исходя из максимального уровня инфляции (потребительских цен), устанавливаемого в рамках прогноза социально-экономического развития Самарской области.

Решением Собрания от 21 декабря 2015 года N 15 утверждены коэффициенты вида использования земельного участка (Кв) для расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, расположенные на территории муниципального района Клявлинский Самарской области и предоставляемые для целей, не связанных со строительством.

Обращаясь в суд с требованиями о признании пунктов 4, 4, 7.1, 7.9, 12.2 (в первоначальной редакции), пункта 4.5 (в редакции от 29 сентября 2017 года N 121), пункт 7.1. (в редакции от 30 ноября 2017 года N 126), пункты 5.1, 5.2, 5.8, 9 (в редакции от 31 мая 2019 года N 181) Приложения N 1 Решения N 15 в вышеназванной части не действующими, административный истец исходил из того, что при его принятии нарушены принцип экономической обоснованности и принцип запрета необоснованных предпочтений, предусмотренные Постановлением Правительства РФ N 582, поскольку анализ и оценка экономических факторов, влияющих на доходность земельных участков, не проводились.

Рассматривая дело, суд первой инстанции верно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Собранием в пределах его компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к его форме и виду, процедуре принятия и правилам введения в действие и по данным основаниям не оспаривается.

Проверяя содержание оспариваемого нормативного правового акта на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции проанализировал положения ЗК РФ, Постановления Правительства Российской Федерации N 582 во взаимосвязи с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 11 мая 2004 года N 209-О, исследовал материалы настоящего административного дела и пришел к правильному выводу о том, что административное исковое заявление ОАО "Поволжский нефтеперерабатывающий завод" является обоснованным и подлежит удовлетворению.

При этом суд первой инстанции правомерно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушает права и законные интересы административного истца, при этом исходил из того, экономическое обоснование для установления оспариваемых значений Кв в указанных выше размерах, для земельных участков под промышленными (производственными) организациями; под промышленными (производственными) организациями, связанными с нефтеперерабатывающей деятельностью (хранением, переработкой, транспортировкой нефтяной продукции, размещением, установкой оборудования, в том числе измерительного и т.д.), для размещения транспортных средств на производственных объектах, связанных с нефтеперерабатывающей деятельностью, под газопроводами, трубопроводами, под прочими объектами и под автостоянками, отсутствует.

Суд обоснованно отклонил доводы административного ответчика о том, что экономическая обоснованность размера оспариваемых коэффициентов подтверждается отчетами исследования рыночной стоимости права аренды земельных участков, поскольку данные отчеты выполнены с целью подтверждения рыночной стоимости права аренды и после принятия оспариваемого нормативного правового акта, следовательно, не подтверждают проведения экономического исследования.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 28 февраля 2017 года N 424-О, государственным органам и органам местного самоуправления надлежит руководствоваться принципом экономической обоснованности при установлении ставок арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в частности, необходимо обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 11 мая 2004 года N 209-О, в отношении земельного налога, имеющего схожую правовую природу с арендной платой, судебные органы при рассмотрении споров по поводу сумм земельного налога, подлежащих уплате пользователями земельных участков в городе, не ограничиваясь установлением лишь факта принятия органом местного самоуправления нормативного акта, которым установлены коэффициенты дифференциации ставки налога по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории, и проверкой правильности расчета сумм налога в соответствии с этим актом, должны, не вмешиваясь в сферу нормотворческих полномочий муниципальных образований, выявлять, проводились ли при его принятии помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности, т.е. осуществлялось ли экономическое обоснование дифференциации ставки земельного налога на основе многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков.

Данная позиция применяется и к вопросам установления размера арендной платы за землю, находящуюся в муниципальной, государственной собственности или в отношении которой государственная собственность не разграничена, в том числе к отдельным элементам формулы расчета размера такой арендной платы.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

Пунктом 2 утвержденных Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 29 декабря 2017 года N 710 Методических рекомендаций по применению основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582, в целях применения названного принципа рекомендуется при установлении порядка определения размера арендной платы предусматривать положения, направленные на достижение баланса интересов арендатора и арендодателя земельного участка, например, посредством установления экономически обоснованных ставок арендной платы или иных показателей, применяемых для определения арендной платы.

Таким образом, при принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должны проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков, и документов, непосредственно подтверждающих проведение расчета величины базовой ставки.

Решением суда установлено, что документы и финансово-экономическое обоснование к проекту Решения N 15, утвержденное 9 декабря 2015 года не содержат доказательств того, что Советом и главой муниципального района Клявлинский, которым внесен проект указанного нормативного правового акта на рассмотрение представительного органа муниципального образования, производились какие-либо расчеты в целях экономического обоснования введения коэффициентов функционального использования в вышеуказанных размерах, а также анализ и оценка экономических, природных и иных факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков, имеющих виды функционального использования земли - под промышленными (производственными) организациями, связанными с нефтеперерабатывающей деятельностью (хранением, переработкой, транспортировкой нефтяной продукции, размещением, установкой оборудования, в том числе измерительного и т.д.), для размещения транспортных средств на производственных объектах, связанных с нефтеперерабатывающей деятельностью, под газопроводами, трубопроводами и под прочими объектами, под промышленными (производственными) организациями, под автостоянками..

Материалами дела подтверждается, что предметом оспаривания в рамках настоящего дела являются пункты приложения N 1 к решению Совета (в первоначальной и последующих редакциях), на момент принятия которого Основные принципы уже действовали и подлежали применению вне зависимости от наличия либо отсутствия нормативно установленного перечня факторов, подлежащих учету при определении размера арендной платы, порядка их учета и требований к содержанию и оформлению экономического обоснования размера арендной платы.

В качестве экономического обоснования для утверждения спорных коэффициентов, административный ответчик ссылается на финансово-экономическое обоснование к проекту решения, утвержденное Главой муниципального района Клявлинский Самарской области от 9 декабря 2015 года, однако указанный документ не содержит экономического обоснования применяемых для расчета арендной платы коэффициентов в указанных выше размерах.

В подтверждение соблюдения принципа экономической обоснованности административным ответчиком не представлено заключение, обосновывающее определение оспариваемых показателей, что, как верно указал суд первой инстанции, свидетельствует о несоблюдении указанного принципа.

С учетом изложенного судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что поскольку установление коэффициентов от вида целевого использования земельного участка в отсутствие экономического анализа и оценки факторов, влияющих на уровень его доходности, не отвечает принципу экономической обоснованности, то имелись основания для признания Решения N 15 в оспариваемой части не действующим.

Принятое по делу решение по существу лицами, участвующими в деле, не оспаривается.

Определяя момент, с которого Решение N 15 в оспариваемых частях подлежало признанию не действующим, суд обоснованно руководствовался пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ и разъяснениями, данными в пункте 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", указав, что оспариваемый нормативный правовой акт применялся и в соответствии с его положениями были реализованы права не только административного истца, но и иных субъектов предпринимательской деятельности, организаций и физических лиц.

Оснований не согласиться с такими выводами суда первой инстанции у судебной коллегии не имеется

Из положений пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, разъяснений, данных в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50, следует, что суд принимает решение об удовлетворении требований по административному делу об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Вопрос о признании нормативного правового акта не действующим с того или иного времени решается судом в зависимости от обстоятельств дела.

Если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

При удовлетворении требования об оспаривании нормативного правового акта, который до принятия решения суда отменен в установленном законом порядке или действие которого прекратилось, суд может признать данный акт не действующим полностью или в части со дня, когда такой акт (отдельные положения акта) вошел в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, если соответствующая дата предшествует дню отмены оспоренного акта или дню прекращения его действия и если отсутствуют основания для признания такого акта не действующим с иной даты (пункт 1 части 2, пункт 1 части 4 статьи 215 КАС РФ).

Поскольку пункты 4.4, 7.1, 7.9, 12.2 Приложения N 1 к Решению N 15 от 21 декабря 2015 года (в редакции действующей до 6 октября 2017 года), пункт 4.5 Приложения N 1 к Решению N 15 и пункт 7.1 Приложения N 1 к Решению N 15 (в редакции действующей до 14 июня 2019 года), пункты 5.1, 5.2, 5.8, 9 Приложения N 1 к Решению N 15 (в редакции действующей до 4 февраля 2020 года), которыми установлены оспариваемые коэффициенты, применялись и являлись основанием реализации права граждан и организаций, а также формированием доходной части бюджета муниципального образования Клявлинский Самарской области, следовательно, судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о необходимости признания оспариваемых законоположений не действующими с момента вступления в силу указанных решений о внесении изменений, а оснований для признания Решения N 15 в периоды, указанные административным истцом, не имеется.

В названные пункты внесены изменения на основании решений Собрания представителей муниципального района Клявлинский Самарской области от 29 сентября 2017 года N 121 (вступившего в силу с 6 октября 2017 года), от 30 ноября 2017 года N 126 (вступившего в силу с 8 декабря 2017 года), от 31 мая 2019 года N 181 (вступившего в силу с 14 июня 2019 года), от 30 января 2020 года N 213 (вступившего в силу с 4 февраля 2020 года), в связи с чем суде первой инстанции правильно пришел к выводу, что нормативный правовой акт в оспариваемых редакциях подлежит признанию недействующим с момента вступления в силу указанных последующих решений о внесении изменений отменяющих предыдущую редакцию.

Довод апелляционной жалобы о том, что признание Решения N 15 не действующим в оспариваемой части в иной период не повлечет для ОАО "Поволжский нефтеперерабатывающий завод" необходимых последствий, не свидетельствует о наличии оснований к изменению решения суда в указанной части.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Самарского областного суда от 27 октября 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Поволжский нефтеперерабатывающий завод - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (город Самара) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Самарский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 21 февраля 2024 года.

Председательствующий

Судьи