Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 декабря 2023 г. по делу N 66а-2415/2023

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кузьмичева В.А, судей Бушминой А.Е, Рогожиной Е.В, при секретаре Юриной Т.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Софонова Г.Н. о признании недействующим со дня принятия пункта 7 раздела VI Перечня нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых является предметом регионального государственного контроля (надзора) на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве, утвержденного приказом Министерства транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики от 29 декабря 2021 года N 02-03/237 "Об утверждении перечня нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых является предметом регионального государственного контроля (надзора) на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве", по апелляционной жалобе индивидуального предпринимателя Софонова Геннадия Николаевича на решение Верховного Суда Чувашской Республики от 12 сентября 2023 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Кузьмичева В.А, объяснения представителя административного истца Смирнова Ю.И, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дмитриева М.С, полагавшего решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

в соответствии с пунктами 2 и 3 постановления Правительства Российской Федерации от 22 октября 2020 года N 1722 "О размещении и актуализации на официальных сайтах органов государственной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор), предоставление лицензий и иных разрешений, аккредитацию, перечней нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования" (далее - Постановление о размещении перечней нормативных правовых актов) Министерством транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики (далее Минтранс Чувашии) приказом от 29 декабря 2021 года N 02-03/237 утвержден: Перечень нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых является предметом регионального государственного контроля (надзора) на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве (далее - Перечень), согласно приложению.

Перечень представлен в виде таблицы и состоит из 6 разделов, в том числе раздела VI "Законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации", в котором как и в остальных разделах приведены, в частности: сведения о нормативных правовых актах, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых является предметом регионального государственного контроля (надзора) на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве; ссылки на структурные единицы нормативного правового акта, содержащие обязательные требования) (столбцы 1, 3); круг лиц и (или) перечень объектов, в отношении которых устанавливаются обязательные (столбец 2).

В раздел VI Перечня включен, в том числе, под пунктом 7 Закон Чувашской Республики от 29 декабря 2003 года N 48 "Об организации перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике" (пункты 11.1 и 17 статьи 4).

В настоящее время Перечень действует в редакции приказа Минтранса Чувашии от 30 июня 2023 года N 01-03/100/1 "О внесении изменений в некоторые приказы Министерства транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики", согласно которому в пункте 7 раздела VI Перечня структурные единицы Закона Чувашской Республики от 29 декабря 2003 года N 48 изложены как часть 11.1 статьи 4, часть 17 часть 4, в то время, как в предыдущей редакции Перечня данные структурные единицы были приведены как пункт 11.1 статьи 4, пункт 17 статьи 4.

Индивидуальный предприниматель Софонов Г.Н, осуществляющий свою деятельность в сфере перевозок пассажирским транспортом на основании лицензии на осуществление деятельности по перевозкам пассажиров и иных лиц автобусами, обратился с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия пункта 7 Раздела VI Перечня, ссылаясь на то, что проведение процедур регионального государственного контроля (надзора) не предусмотрено действующим законодательством и превышает полномочия Минтранса Чувашии. Также ссылается на то, что обязательные требования, указанные в подпункте 2 пункта 2 раздела 1 Положения о региональном государственном контроле (надзоре) на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве, утвержденном постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 29 сентября 2021 года N 486 (далее - Положение) являются предметом государственного федерального контроля, поскольку положениями пункта 5 части 2 статьи 1 Федерального закона "Устав автомобильного транспорта" обязательные требования в области организации регулярных перевозок является предметом федерального государственного контроля.

Решением Верховного Суда Чувашской Республики от 12 сентября 2023 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Софонов Г.Н. просит отменить решение суда и принять новый судебный акт, удовлетворив его требования. В жалобе приведены доводы о том, что пункт 11.1 статьи 4 закона Чувашской Республики от 29 декабря 2003 года N 48 не является предметом регионального контроля, поскольку такого нормативного правового акта не существует, такой акт не принят и не зарегистрирован.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов Минтрансом Чувашии и прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и поступивших на нее возражений, заслушав объяснения явившихся по делу лиц, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Федеральный закон от 31 июля 2020 года N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Закон об обязательных требованиях), определяющий правовые и организационные основы установления и оценки применения содержащихся в нормативных правовых актах требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (далее - обязательные требования), в статье 2 закрепляет, что обязательные требования устанавливаются федеральными законами, Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, актами, составляющими право Евразийского экономического союза, положениями международных договоров Российской Федерации, не требующими издания внутригосударственных актов для их применения и действующими в Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами (часть 1). В случаях и пределах, которые установлены федеральными законами, обязательные требования могут быть установлены указами Президента Российской Федерации (часть 2). В случаях и пределах, которые установлены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, обязательные требования могут быть установлены нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти (часть 3).

Перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, подлежит размещению на официальных сайтах органов государственной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор), предоставление лицензий и иных разрешений, аккредитацию, с текстами действующих нормативных правовых актов. Порядок размещения и актуализации перечней нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 5 статьи 8 Закона об обязательных требованиях).

Федеральный закон от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" также обязывает контрольный (надзорный) орган размещать и поддерживать в актуальном состоянии на своем официальном сайте в сети "Интернет" перечень нормативных правовых актов с указанием структурных единиц этих актов, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых является предметом контроля, а также информацию о мерах ответственности, применяемых при нарушении обязательных требований, с текстами в действующей редакции (пункт 3 части 3 статьи 46).

Согласно пункту 1 части 2 статьи 8.2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в целях профилактики нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обеспечивают размещение на официальных сайтах в сети "Интернет" для каждого вида государственного контроля (надзора), муниципального контроля перечней нормативных правовых актов или их отдельных частей, содержащих обязательные требования, требования, установленные муниципальными правовыми актами, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также текстов названных нормативных правовых актов.

Принятым Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 5 статьи 8 Закона об обязательных требованиях Постановлением о размещении перечней нормативных правовых актов утверждены Правила размещения и актуализации на официальных сайтах органов государственной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор), предоставление лицензий и иных разрешений, аккредитацию, перечней нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования (пункт 1). Федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, а также полномочия по государственному контролю (надзору), предписано в 2-месячный срок в соответствии с данными правилами обеспечить размещение перечней нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности (пункт 2).

Исходя из пункта 1.1 Положения о Министерстве транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики, утвержденного постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 6 июня 2012 года N 217, Минтранс Чувашии является исполнительным органом Чувашской Республики, осуществляющим государственную политику в области транспорта, дорожного хозяйства и организации дорожного движения, к числу основным задач Министерства относится осуществление регионального государственного контроля (надзора) на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве (подпункт 3 раздела 2 Положения).

Министерство в соответствии с возложенными на него задачами выполняет функции по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве, региональный государственный контроль (надзор) в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси на территории Чувашской Республики (подпункт 60 раздела 3 Положения).

В соответствии с пунктом 3 Положения о региональном государственном контроле (надзоре) на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве, утвержденном постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 29 сентября 2021 года N 486 порядок организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве на территории Чувашской Республики (далее - региональный государственный контроль (надзор) осуществляется Министерством транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики.

Согласно пункту 6 Положения объектами регионального государственного контроля (надзора) является, в том числе, деятельность по осуществлению перевозок по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в границах Чувашской Республики, не относящаяся к предмету федерального государственного контроля (надзора) на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве в области организации регулярных перевозок.

Из содержания оспариваемого акта и приведенных положений федеральных законов и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации следует, что Перечень направлен на информирование органом регионального государственного контроля (надpора) - Минтрансом Чувашии контролируемых и иных заинтересованных лиц по вопросам соблюдения обязательных требований для профилактики нарушений данных требований. При этом оспариваемый акт не подлежал государственной регистрации в порядке, регламентированном Правилами подготовки нормативных правовых актов, поскольку нормативным правовым актом не является. Он размещен, как требуется для таких перечней, на официальном сайте Минтранса Чувашии (https://mintrans.cap.ru).

Оспариваемый пункт 7 раздела VI перечня предусматривает, что при проведении регионального государственного контроля государственным органом оценивается соблюдение требований части 11.1 статьи 4 и части 17 статьи 4 Закона Чувашской Республики от 29 декабря 2003 года N 48 "Об организации перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике" (далее - Закон Чувашской Республики N 48).

Часть 11.1 статьи 4 Закона Чувашской Республики N 48 определяет перечень требований, предъявляемых к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, участникам договора простого товарищества, осуществляющим регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок.

В обжалуемом решении подробно раскрыты перечисленные в пункте 7 раздела VI Перечня ссылки на структурные единицы нормативного правового акта - Закона Чувашской Республики N 48, содержащего обязательные требования, которые суд первой инстанции проанализировал во взаимосвязи с положениями Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (часть 1 статьи 3.1, часть 4 статьи 3.1.), Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (части 2, 3 статьи 3), Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) на автомобильном транспорта, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2021 года N 1043(пункт 2), Положения о региональном государственном контроле (надзоре) на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве, утвержденного постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 29 сентября 2021 года N 486 (пункт 2), Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220 ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (часть 4 статьи 17)

По результатам указанного анализа суд пришел к правильному выводу о том, что формирование Перечня в оспариваемой части произведено Минтрансом Чувашии исходя из предмета осуществляемого им регионального государственного контроля (надзора) как уполномоченным органом, наделенным функциями по контролю (надзору) на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве, а также обоснованно отверг, как несостоятельные, доводы административного истца о том, что проведение процедур регионального государственного контроля (надзора) не предусмотрено действующим законодательством и превышает полномочия Минтранса Чувашии, о противоречии оспариваемого пункта действительному смыслу разъясняемых положений нормативных правовых актов, регулирующих порядок организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора), и о неправомерном включении Минтрансом Чувашии в этот пункт нормативного правового акта субъекта (его отдельных положений), содержащего обязательные требования, оценка соблюдения которых, по мнению административного истца должна осуществляться в рамках федерального государственного федерального контроля (надзора).

Суд принимает решение об удовлетворении требования об оспаривании акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение (пункт 1 части 5 статьи 217.1 КАС РФ).

Отказ суда первой инстанции в удовлетворении заявленного требования отвечает пункту 2 части 5 статьи 217.1 КАС РФ, так как раздел VI Перечня в оспариваемой части, вопреки доводам апелляционной жалобы не изменяет и не дополняет законодательство Российской Федерации, а также законодательство Чувашской Республики об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, не устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение, не оказывает общерегулирующего воздействия на общественные отношения, отличного от требований нормативных правовых актов, регулирующих рассматриваемые отношения.

Несогласие административного истца с решением суда сводится к тому, что включенный в Перечень оспариваемый пункт, указывающий на нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (его отдельные положения) как содержащие обязательные требования, соблюдение которых оценивается Минтрансом Чувашии в рамках осуществляемого им регионального государственного контроля (надзора), неправомерны ввиду отсутствия, по его мнению, у административного ответчика соответствующих полномочий. Между тем подобный вывод из действующего законодательства, регулирующего рассматриваемые отношения, не следует.

Обжалуемое решение суда вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 КАС РФ для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 310 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного суда Чувашской Республики от 12 сентября 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Софонова Г.Н. - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (город Самара) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Верховный Суд Чувашской Республики.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 19 декабря 2023 года.

Председательствующий

Судьи