Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 01 февраля 2024 г. по делу N 66а-166/2024

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Щербаковой Н.В, судей Ковалёвой Ю.В, Кудряшова В.К, при секретаре Матвеевой Е.И, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-5706/2023 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Торговый Дом Вешняки" о признании недействующим отдельных положений постановления Правительства Москвы от 11 декабря 2013 года N 819-ПП "Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков"

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Торговый Дом Вешняки" на решение Московского городского суда от 4 сентября 2023 года, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Щербаковой Н.В, объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Торговый Дом Вешняки" по доверенности М.А, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя Правительства Москвы и Департамента городского имущества города Москвы по доверенности А.С, возражавшей относительно удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Смирновой М.В, полагавшей решение суда законным, обоснованным, не подлежащим отмене по доводам жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

11 декабря 2013 года Правительством Москвы принято постановление N 819-ПП "Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков" (далее - Постановление, постановление Правительства Москвы от 11 декабря 2013 года N 819-ПП), которое подписано Мэром Москвы и опубликовано на официальном сайте Правительства Москвы http://www.mos.ru 11 декабря 2013 года и в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 69, том 2, 17 декабря 2013 года.

Пунктом 1.2 названного постановления утвержден перечень объектов недвижимого имущества, созданных на земельных участках, не предоставленных (не отведенных) для целей строительства (реконструкции), и (или) при отсутствии разрешения на строительство, в отношении которых зарегистрировано право собственности и (или) сведения, о которых внесены в установленном порядке в государственный кадастр недвижимости (приложение 2) (далее также Перечень, Приложение N 2).

Пунктом N Приложение 2 в редакции постановления Правительства Москвы от 23 мая 2023 года N 836-ПП включена пристройка по адресу: "адрес".

Общество с ограниченной ответственностью "Торговый Дом Вешняки" (далее по тексту ООО "Торговый Дом Вешняки", Общество, административный истец) обратилось в Московский городской суд с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления Правительства Москвы от 11 декабря 2013 года N 819-ПП в части включения в Перечень пункта N.

В обоснование требований административный истец ссылался на тот факт, что спорный объект недвижимости самовольной постройкой по смыслу постановления Правительства Москвы от 11 декабря 2013 года N 819-ПП не является, что свидетельствует о противоречии оспариваемого пункта Перечня положениям статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Решением Московского городского суда от 4 сентября 2023 года административные исковые требования ООО "Торговый Дом Вешняки" оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе представитель ООО "Торговый Дом Вешняки" с принятым решением не согласился, просил отменить решение суда и принять по делу новое решение, которым удовлетворить заявленные требования в полном объеме.

Административный истец в обоснование доводов апелляционной жалобы указывает, что произведенная им реконструкция нежилого здания была осуществлена с соблюдением распоряжения Префектуры ВАО города Москвы от 29 декабря 2009 года N 1103-В-РП.

Использование земельного участка в границах и в целях его предоставления также подтверждает распоряжение Государственной инспекции недвижимости города Москвы от 26 марта 2014 года N, которым установлено, что земельный участок используется в соответствии с договором аренды от 31 января 2001 года N.

Полагает ссылку на разрешение спора в Арбитражном суде в рамках дела N А40-141846/2023 необоснованной, поскольку административный ответчик обратился с иском о признании пристройки с кадастровым номером N самовольной после подачи иска по настоящему делу.

Участвовавшим в деле прокурором на доводы апелляционной жалобы представлены возражения.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Заслушав объяснения сторон, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

В соответствии с абзацем 6 статьи 12 и статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, признание судом акта государственного органа недействительным является одним из способов защиты гражданских прав.

В силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации нормативный правовой акт (или его часть), не соответствующий иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признается судом недействующим полностью или в части со дня его принятия или иной определенной судом даты. При этом, последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части.

Условием удовлетворения иска о признании нормативного правового акта недействующим с даты его принятия является установление судом факта принятия оспариваемого акта органом, в компетенцию которого не входит его принятие, либо с нарушением процедуры принятия, или факта противоречия оспариваемого акта законодательству, имеющему большую юридическую силу имевшего место на дату его принятия.

Оспариваемое административным истцом постановление регулирует правоотношения в сфере землепользования и градостроительства, правовое регулирование которой в соответствии с пунктами "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Проанализировав положения пункта 2 статьи 10 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 12 части 1 статьи 13, части 3 статьи 20, пункта 1 статьи 44 Закона города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы", части 2 статьи 4 Закона города Москвы от 19 декабря 2007 года N 48 "О землепользовании в городе Москве", пунктов 2, 13 статьи 11, пункта 1 статьи 13, статьи 19 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы", пунктов 1, 4 статьи 19 Закона города Москвы от 8 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы", суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что Правительство Москвы является органом, который на момент издания постановления, обладал достаточной компетенцией для его принятия, оспариваемый нормативный правовой акт принят в надлежащей форме, введен в действие и опубликован в установленном порядке, следовательно, по указанным основаниям оспариваемый акт не может быть признан недействующим с момента его принятия.

В данной части решение суда участвующими в деле лицами не оспаривается.

Из материалов дела следует, что оспариваемый административным истцом пункт N в указанный выше Перечень был введен постановлением Правительства Москвы от 23 мая 2023 года N 836-ПП.

В силу требований части 1 статьи 222 ГК РФ (в редакции на дату внесения здания в Перечень) самовольной постройкой являлся жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Таким образом, закон выделял три самостоятельных независимых друг от друга признака, при наличии хотя бы одного из которых, возведенный объект капитального строительства приобретал статус самовольной постройки:

-создание объекта на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами;

- создание объекта без получения на это необходимых разрешений;

- создание объекта с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

При этом, наличие государственной регистрации права собственности на объект недвижимости не исключает признания этого объекта самовольной постройкой, если будет установлено, что он возведен с нарушением, указанным в пункте 1 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Судебная коллегия отмечает, что приведенные положения, определяющие признаки самовольной постройки, то есть объекта, возведенного с нарушением законодательных норм, и недопустимость его участия в гражданском обороте, направлены на защиту прав граждан, на поддержание баланса публичных и частных интересов.

Положениями части 2 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также статьи 55.32 Градостроительного кодекса Российской Федерации ((введенной Федеральным законом от 3 августа 2018 года N 340-ФЗ) предусмотрены следующие действия в отношении самовольной постройки: снос объектов капитального строительства, являющихся самовольными постройками, или их легализация, в том числе в судебном порядке.

В рассматриваемом случае, Правительство Москвы, действуя как орган, в ведении которого находятся вопросы застройки территории города федерального значения, являясь уполномоченным органом по требованиям в защиту публичных интересов о сносе самовольной постройки независимо от наличия либо отсутствия права собственности или иных вещных прав на земельный участок, на котором осуществлена такая постройка, в целях упорядочения указанных правоотношений формирует Перечень объектов, имеющих признаки самовольной постройки в целях обращения в дальнейшем с иском в суд.

Пунктом 2.2 постановления Правительства Москвы от 11 декабря 2013 года N 819-ПП установлено, что Департамент городского имущества города Москвы в отношении объектов недвижимого имущества, указанных в пункте 1.2 настоящего постановления, в срок до 31 января 2014 года, а при актуализации перечня объектов недвижимого имущества, указанных в пункте 1.2 настоящего постановления, в течение одного месяца с даты актуализации заявляет в суд соответствующие требования о сносе постройки.

В такой ситуации основанием для включения объектов недвижимости в Перечень является установление обстоятельств, достаточным образом свидетельствующих о наличии признаков самовольной постройки у соответствующего объекта недвижимого имущества.

Выявление таких признаков служит основанием для предъявления в суд иска о сносе самовольной постройки, однако само по себе не является основанием для признания постройки самовольной. Последующая оценка тому обстоятельству, является ли постройка самовольной и подлежит ли она сносу, дает суд на основании заявляемых Департаментом городского имущества города Москвы требований о ее сносе.

Государственной инспекцией по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы в ходе проведения обследования земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", выявлены объекты недвижимости, обладающие признаками самовольного строительства и размещенные без разрешительной документации. По результатам обследования был составлен акт от 22 марта 2023 года N, согласно которому на земельном участке с кадастровым номером N расположено нежилое одноэтажное здание с кадастровым номером N, общей площадью 2 345, 2 кв.м, по адресу: "адрес".

В соответствии с технической документацией ГБУ города Москвы "МосгорБТИ" по состоянию на 1998 года, площадь здания составляла 2 103, 1 кв.м.; по состоянию на 2001-2022 года площадь здания составляла 2 155 кв.м.; по состоянию на 2004-2007 года площадь здания составляла 2 314, 5 кв.м, по состоянию на 2010 год площадь здания составляла 2 345, 2 кв.м.

По результатам сравнительного анализа технической документации ГБУ города "Москвы "МосгоБТИ" по состоянию на 1998, 2001-2022, 2004-2007 и 2010 годы установлено, что увеличение площади здания по адресу: "адрес" произошло за счет произведенной реконструкции здания, в результате которой к зданию были возведены четыре пристройки общей площадью 194, 1 кв.м.

Разрешительная документация на реконструкцию данного здания не оформлялась, также с заявлениями об оформлении разрешений на строительство (реконструкцию) застройщик данного здания не обращался.

Таким образом, четыре пристройки площадью 194, 1 кв. м к зданию по адресу: "адрес" формально обладают признаками самовольного строительства.

Как следует из договора аренды земельного участка от 31 января 2001 года N и дополнительного соглашения к нему, земельный участок предоставлен в аренду для реконструкции с пристройкой здания магазина и дальнейшей его эксплуатации при условии оплаты выкупа права аренды в сумме 200 000 руб.

В период действия договора аренды земельного участка на земельном участке возведена пристройка к зданию, разрешительная документация на строительство которой не оформлялась.

В соответствии с положениями статьи 62 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 года N 73-ФЗ, действовавшего до 1 июля 2006 года документом, удостоверяющим право собственника, владельца, арендатора или пользователя объекта недвижимости осуществить застройку земельного участка, строительство, реконструкцию здания, строения и сооружения, благоустройство территории является разрешение на строительство, которое выдается в соответствии с настоящим Кодексом на основании заявлений заинтересованных физических и юридических лиц, документов, удостоверяющих их права на земельные участки, и при наличии утвержденной проектной документации. Соответствующие органы архитектуры и градостроительства осуществляют подготовку документов для выдачи разрешений на строительство. Разрешение на строительство и утвержденная проектная документация подлежат регистрации органами местного самоуправления.

В силу положений статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 N 190-ФЗ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство.

Сведения о выдаче разрешений на строительство, реконструкции объекта недвижимости в материалах дела отсутствуют.

Согласно пункту 1 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (в первоначальной редакции, действовавшей до 1 сентября 2015 года, то есть в период возведения пристройки) самовольной постройкой признавался жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

При таких обстоятельствах включение в оспариваемый Перечень объекта недвижимости, созданного при отсутствии разрешения на строительство, не противоречит положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, является правомерным.

Согласно выводам вышепоименованного акта от 22 марта 2023 года N в результате обследования земельного участка установлено подтверждение факта наличия незаконно размещенного объекта.

Пунктом 2.2 приложения 1 к постановлению Правительства Москвы от 11 декабря 2013 года N 819-ПП определено, что незаконно размещенный объект недвижимости - объект недвижимости, в отношении которого зарегистрировано право собственности и (или) сведения о котором внесены в установленном порядке в государственный кадастр недвижимости, созданный при отсутствии прав на использование земельного участка для целей строительства (реконструкции) объекта капитального строительства и (или) при отсутствии разрешения на строительство либо с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что у спорного объекта недвижимости присутствуют признаки незаконно размещенного объекта недвижимости в том значении, в котором они приведены в пункте 2.2 приложения 1 к оспариваемому нормативному правовому акту, в связи с чем у Правительства Москвы в целях оптимизации работы по защите прав города при реализации правомочий собственника в отношении земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участков, находящихся на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена, имелись основания для включения спорного объекта недвижимости в оспариваемый Перечень.

Ссылка административного истца на распоряжение Префектуры ВАО города Москвы N 1103-В-РП от 29 декабря 2009 года о разрешении перепланировки и переоборудования помещений в нежилом здании по адресу: г. Москва, ул. Снайперская, д.9А обоснованно не принята во внимание судом первой инстанции, поскольку оценка названных обстоятельств не может быть предметом судебной проверки в рамках абстрактного нормоконтроля, тем более, что основанием для признания постройки самовольной является отсутствие необходимых в силу закона согласований, разрешений на строительство (реконструкцию), разработанной и утвержденной в установленном порядке проектной документации на строительство (реконструкцию).

Установление фактических обстоятельств того, является ли здание самовольной постройкой или не относится к таковой, может осуществляться лишь в рамках рассмотрения спора о признании здания самовольной постройкой, его сносе. Департамент городского имущества города Москвы и Правительство Москвы реализовали право собственника на восстановление нарушенных прав в порядке статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, обратившись в Арбитражный суд города Москвы с административным исковым заявлением о признании спорного здания самовольной постройкой, однако до настоящего времени их требования Арбитражным судом города Москвы (дело N А40-141846/2023) не разрешены.

Давая оценку приведенным обстоятельствам, судебная коллегия исходит из того, что решение арбитражного суда по иску о признании спорного здания самовольной постройкой в дальнейшем может выступить основанием для актуализации Перечня в соответствии с пунктом 2.1 постановления Правительства Москвы от 11 декабря 2013 года N 819-ПП.

В случае неисполнения Правительством Москвы обязанности по актуализации соответствующих сведений нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим в соответствующей части с момента вступления решения суда в силу.

Фактически доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам, заявлявшимся в суде первой инстанции, которым дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласится с которой у судебной коллегии не имеется.

Принятое по делу решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении административного иска следует признать законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены не установлено.

Руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Московского городского суда от 4 сентября 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Торговый Дом Вешняки" - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу с момента его вынесения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи