Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 января 2024 г. по делу N 66а-195/2024

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Васильевой Т.И, судей Синьковской Л.Г, Кольцюка В.М, при секретаре Тумановой О.А, с участием прокурора Вдовичева Ю.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-720/2023 по апелляционной жалобе Дробаха "данные изъяты" на решение Московского областного суда от 4 августа 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению Дробаха "данные изъяты" к Московской областной Думе, Губернатору Московской области, Правительству Московской области о признании недействующими в части отдельных положений Закона Московской области от 12 января 2006 года N 1/2006-ОЗ "О мерах социальной поддержки семьи и детей в Московской области" (в редакции Закона Московской области от 27 декабря 2022 года), постановления Правительства Московской области от 26 ноября 2019 года N 868/41 "Об утверждении Порядка предоставления ежемесячной денежной выплаты на обеспечение полноценным питанием беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до трех лет" (в редакции постановления Правительства Московской области от 6 сентября 2021 года).

Заслушав доклад судьи Синьковской Л.Г, возражения по доводам апелляционной жалобы представителей Московской областной Думы Степановой Н.Н, Губернатора Московской области и Правительства Московской области Кавина А.Ю, Министерства социального развития Московской области Грачевой М.А. и Клюкановой Е.В, заключение прокурора Вдовичева Ю.В, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Административный истец Дробаха И.А. обратилась в Московский областной суд с административным исковым заявлением к Московской областной Думе, Губернатору Московской области, Правительству Московской области о признании недействующими части 1 статьи 1 Закона Московской области от 12 января 2006 года N 1/2006-ОЗ "О мерах социальной поддержки семьи и детей в Московской области" (в редакции от 27 декабря 2022 года), подпункта 1 пункта 15, подпункта 4 пункта 7 постановления Правительства Московской области от 26 ноября 2019 года N 868/41 "Об утверждении Порядка предоставления ежемесячной денежной выплаты на обеспечение полноценным питанием беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до трех лет" (в редакции от 6 сентября 2021 года), в той мере, в которой в качестве условия безвозмездного обеспечения полноценным питанием беременных женщин (ежемесячной денежной выплаты на обеспечение полноценным питанием беременных женщин) установлено требование о наличии постоянной регистрации в установленном порядке на территории Московской области.

В обоснование заявленных требований Дробаха И.А. указала, что с ДД.ММ.ГГГГ проживает по адресу: "адрес" В ДД.ММ.ГГГГ по указанному месту жительства встала на учет по беременности в "данные изъяты" Данное медицинское учреждение ДД.ММ.ГГГГ выдало Дробаха И.А. заключение врача для назначения ежемесячной денежной выплаты на обеспечение полноценным питанием беременной женщины. Административный истец ДД.ММ.ГГГГ подала документы о назначении указанной выплаты с приложением свидетельства N от ДД.ММ.ГГГГ о регистрации по месту пребывания на срок с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ на территории "адрес". Решением Окружного управления социального развития N15 Министерства социального развития Московской области от ДД.ММ.ГГГГ N Дробаха И.А. отказано в предоставлении государственной услуги по назначению ежемесячной денежной выплаты на обеспечение полноценным питанием беременных женщин ввиду отсутствия места жительства в Московской области. В обоснование принятого решения Минсоцразвития Московской области ссылается на положения Закона Московской области от 12 января 2006 года N 1/2006-ОЗ "О мерах социальной поддержки семьи и детей в Московской области" (в редакции Закона Московской области от 27 декабря 2022 года), постановления Правительства Московской области от 26 ноября 2019 года N 868/41 "Об утверждении Порядка предоставления ежемесячной денежной выплаты на обеспечение полноценным питанием беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до трех лет" (в редакции постановления Правительства Московской области от 6 сентября 2021 года).

Полагает, что оспариваемые положения вышеперечисленных нормативных правовых актов Московской области в части отказа в обеспечении полноценным питанием беременных женщин, проживающих на территории Московской области, но не имеющих постоянной регистрации по месту жительства в Московской области, незаконны, противоречат положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, а именно, Гражданского кодекса Российской Федерации, Закона РФ от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации", Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", и нарушают права и законные интересы административного истца, поскольку лишают права на получение дополнительной меры социальной поддержки.

Не согласна с тем, что административные ответчики вправе произвольно осуществлять правовое регулирование условий назначения ежемесячной денежной выплаты и ограничивать адресатов данной меры социальной поддержки только беременными женщинами, постоянно зарегистрированными в установленном порядке и проживающими в Московской области. Исходя из положений части 3 статьи 52 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", федеральный законодатель определилкруг лиц, которые имеют право на обеспечение полноценным питанием, к которым отнес беременных женщин, в связи с чем, по мнению административного истца, оспариваемыми нормативными правовыми актами Московской области, принятыми в отношении беременных женщин, не может быть установлено ограничение права на безвозмездное обеспечение полноценным питанием, в том числе, ввиду отсутствия у беременной женщины постоянной регистрации в установленном порядке на территории Московской области.

Решением Московского областного суда от 4 августа 2023 года в удовлетворении административного искового заявления Дробаха И.А. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец Дробаха И.А. просит решение суда первой инстанции отменить, принять новое решение об удовлетворении административных исковых требований.

Полагает, что право на обеспечение безвозмездно полноценным питанием беременных женщин, то есть право лиц, определенных федеральным законодательством, не может ставиться в зависимость от наличия постоянной регистрации в установленном законом порядке, поскольку отсутствие таковой лишает права на получение дополнительной меры социальной поддержки проживающих в пределах Московской области беременных женщин.

Судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, не дана оценка доводам о нарушении равенства прав и обязанностей для субъектов, относящихся к одной категории.

Участвующим в деле прокурором, представителями Московской областной Думы, Министерства социального развития Московской области представлены возражения на апелляционную жалобу.

В заседание суда апелляционной инстанции административный истец, заинтересованные лица, не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, ходатайств об отложении судебного разбирательства не заявлено.

При указанных обстоятельствах, суд апелляционной инстанции считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившихся участников судебного разбирательства в порядке, установленном статьями 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку явка участвующих в деле лиц обязательной судом не признавалась.

Проверив материалы дела, заслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции полагает решение суда не подлежащим отмене по следующим основаниям.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

В ходе рассмотрения дела судом первой инстанции такие нарушения не были допущены.

Обращаясь в суд с рассматриваемым административным иском, Дробаха И.А. указала, что с ДД.ММ.ГГГГ проживает по адресу: "адрес" ДД.ММ.ГГГГ по месту жительства встала на учет по беременности в "данные изъяты" которое ДД.ММ.ГГГГ выдало ей заключение врача для назначения ежемесячной денежной выплаты на обеспечение полноценным питанием беременной женщины. В этот же день она подала документы для назначения указанной выплаты с приложением свидетельства о регистрации по месту пребывания на срок с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ на территории Московской области.

Решением Окружного управления социального развития N15 Министерства социального развития Московской области от ДД.ММ.ГГГГ N Дробаха И.А. со ссылкой на положения Закона Московской области от 12 января 2006 года N 1/2006-ОЗ "О мерах социальной поддержки семьи и детей в Московской области, постановления Правительства Московской области от 26 ноября 2019 года N 868/41 "Об утверждении Порядка предоставления ежемесячной денежной выплаты на обеспечение полноценным питанием беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до трех лет" отказано в предоставлении государственной услуги по назначению ежемесячной денежной выплаты на обеспечение полноценным питанием беременных женщин ввиду отсутствия места жительства в Московской области.

На основании этого суд сделал верный вывод о наличии у административного истца права на оспаривание положений названных нормативных правовых актов.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что Закон Московской области от 12 января 2006 года N 1/2006-ОЗ "О мерах социальной поддержки семьи и детей в Московской области, постановления Правительства Московской области от 26 ноября 2019 года N 868/41 "Об утверждении Порядка предоставления ежемесячной денежной выплаты на обеспечение полноценным питанием беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до трех лет" приняты уполномоченными органами с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, введения их в действие и опубликования, требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу, не противоречат.

При этом суд исходил из того, что на основании пункта "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", действовавшего до 1 января 2023 года, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных государственных образовательных организациях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

В соответствии с частью 3 статьи 52 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" обеспечение полноценным питанием беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до трех лет, в том числе через специальные пункты питания и организации торговли, осуществляется по заключению врачей в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.

Руководствуясь приведенными положениями федеральных законов, а также положениями пункта 1 статьи 1, пункта 2 статьи 8 Закона Московской области от 1 июня 1994 года N 3/94-ОЗ "О Московской областной Думе", части 1 статьи, части 2 статьи 14 Закона Московской области от 23 июля 2018 года N 135/2018-ОЗ "О Московской областной Думе", пункта 2 статьи 7 Закона Московской области N 41/2003-ОЗ "О Губернаторе Московской области", пунктов 11 и 12 статьи 42 Устава Московской области, статьи 15 Закона Московской области N 52/96-ОЗ "О порядке принятия, обнародования, вступления в силу и хранения Устава Московской области и законов Московской области", суд пришел к верному выводу о том, что Закон Московской области от 12 января 2006 года N 1/2006-ОЗ "О мерах социальной поддержки семьи и детей в Московской области" (далее - Закон о мерах социальной поддержки) принят в установленном порядке постановлением Московской областной Думы, подписан Губернатором Московской области и опубликован в официальном издании "Ежедневные Новости. Подмосковье", N 7, 18 января 2006 года.

В дальнейшем в названный закон Законами Московской области вносились изменения.

Законом Московской области от 27 декабря 2022 года N 247/2022-ОЗ "О внесении изменений в Закон Московской области "О мерах социальной поддержки семьи и детей в Московской области" и передаче полномочий Московской области по предоставлению ежемесячного пособия в связи с рождением и воспитанием ребенка Фонду пенсионного и социального страхования Российской Федерации" в часть 1 статьи 1 Закона о мерах социальной поддержки внесены изменения.

Оспариваемой административным истцом частью 1 статьи 1 Закона о мерах социальной поддержки (в редакции Закона Московской области от 27 декабря 2022 года N 247/2022-ОЗ) предусмотрено, что действие настоящего Закона распространяется на граждан Российской Федерации, имеющих место жительства в Московской области, за исключением мер социальной поддержки, предусмотренных частью 3 статьи 16, частью 2 статьи 19, статьей 20.12 настоящего Закона; на иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе беженцев, имеющих место жительства в Московской области, за исключением мер социальной поддержки, предусмотренных статьями 6, 8, 9.1, 20, 20.9, 20.12 и 20-15 настоящего Закона, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации; на граждан Российской Федерации, имеющих место пребывания (фактического проживания) в Московской области, в случае предоставления ежемесячной денежной выплаты на ребенка в возрасте от восьми до семнадцати лет, предусмотренной статьей 20.14 настоящего Закона; на граждан Российской Федерации, имеющих место жительства (пребывания) или фактического проживания в Московской области, в случае предоставления ежемесячного пособия в связи с рождением и воспитанием ребенка в соответствии со статьей 20.16 настоящего Закона.

В части 3 статьи 1 Закона о мерах социальной поддержки установлено, что место жительства (пребывания) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе беженцев, устанавливается по данным органов регистрационного учета.

В соответствии со статьей 20 Закона о мерах социальной поддержки правом на получение ежемесячной денежной выплаты на обеспечение полноценным питанием беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до трех лет по заключению врача обладают следующие категории граждан Российской Федерации, имеющие место жительства в Московской области:

беременные женщины на весь период беременности до родов, начиная со срока беременности 12 недель;

кормящие матери в течение 6 месяцев с даты родов, при нахождении ребенка исключительно на грудном вскармливании;

дети в возрасте от 0 до 3 лет, находящиеся на смешанном или искусственном вскармливании.

Согласно части 1 статьи 21 Закона о мерах социальной поддержки финансирование мер социальной поддержки, предоставляемых семье и детям в Московской области, установленных указанным Законом, осуществляется за счет средств бюджета Московской области, за исключением мер социальной поддержки, предусмотренных статьями 20.14 и 20.16 указанного Закона.

Частью 4 статьи 20 Закона о мерах социальной поддержки предусмотрено, что порядок предоставления ежемесячной денежной выплаты на обеспечение полноценным питанием беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до трех лет устанавливается Правительством Московской области.

В целях реализации Закона о мерах социальной поддержки постановлением Правительства Московской области от 26 ноября 2019 года N 868/41 утвержден Порядок предоставления ежемесячной денежной выплаты на обеспечение полноценным питанием беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до трех лет (далее - Порядок).

Указанное постановление Правительства Московской области N 868/41 опубликовано на официальном Интернет-портале Правительства Московской области http://www.mosreg.ru, 23 декабря 2022 года, в официальном издании "Ежедневные Новости. Подмосковье", N7, 17 января 2020 года.

Данный Порядок определяет условия предоставления ежемесячной денежной выплаты на обеспечение полноценным питанием беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до трех лет (далее также ЕДВ).

В последующем в вышеназванный нормативный правовой акт вносились изменения постановлениями Правительства Московской области.

Оспариваемым административным истцом подпунктом 4 пункта 7 постановления Правительства Московской области от 26 ноября 2019 года N 868/41 (в редакции постановления Правительства Московской области от 6 сентября 2021 года N 799/29) установлено, что для назначения ежемесячной денежной выплаты необходимы сведения о месте жительства в Московской области беременной женщины, кормящей матери, ребенка, на которого назначается ЕДВ.

Согласно подпункту 1 пункта 15 названного постановления Правительства Московской области решение об отказе в назначении ЕДВ принимается в случае получения сведений об отсутствии места жительства в Московской области у беременной женщины, кормящей матери, ребенка.

Проанализировав оспариваемые в части положения Закона о мерах социальной поддержки и Порядка на соответствие положениям Федерального закона от 21 ноября 2011 года N323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что право на предоставление мер социальной поддержки не поставлено в зависимость от наличия постоянной регистрации гражданина на территории Московской области.

Суд обоснованно признал несостоятельными доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений Закона и Порядка части 2 статьи 3, статье 8 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Как следует из содержания названных норм закона, они устанавливают порядок регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и вопросы, касающиеся предоставления мер социальной поддержки, не регулируют.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 года N 4-П, на которое содержится ссылка в административном иске, не может служить поводом к отмене решения суда первой инстанции, так как изложенные в нем правовые позиции сформулированы по конкретному делу, предметом рассмотрения которого являлась проверка конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года N 713, в связи с ограничением этими нормами права граждан свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

В обжалованном решении судом первой инстанции правильно указано, что оспариваемые административным истцом положения Закона и Порядка вопросы регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства не регулируют, являются ясными и определенными и не нарушают права административного истца.

С учетом вышеприведенной правовой позиции, судебная коллегия соглашается выводами суда первой инстанции о том, что оспариваемые положения закона и Порядка не входят в противоречие с нормами, имеющими большую юридическую силу, и прав административного истца не нарушают, в связи с чем, отсутствуют основания для удовлетворения заявленных требований.

Кроме того, судебная коллегия полагает необходимым отметить, что Химкинский городской суд Московской области, рассмотрев административные исковые требования Дробаха И.А. об оспаривании решения окружного управления социального развития N15 Министерства социального развития Московской области от ДД.ММ.ГГГГ N, которым ей отказано в предоставлении государственной услуги по назначению ежемесячной денежной выплаты на обеспечение полноценным питанием беременных женщин, и установив обстоятельства фактического проживания Дробаха И.А. в "адрес", решением от ДД.ММ.ГГГГ, вступившим в законную силу ДД.ММ.ГГГГ, возложил на Министерство социального развития Московской области обязанность назначить Дробаха И.А. ежемесячную денежную выплату на обеспечение полноценным питанием беременных женщин.

Приведенные обстоятельства указывают на то, что применение оспариваемых нормативных правовых актов на практике соответствует их истолкованию в системе нормативных правовых актов.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Московского областного суда от 4 августа 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Дробаха "данные изъяты" - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи