Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 января 2024 г. по делу N 66а-76/2024

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Щербаковой Н.В, судей Ковалёвой Ю.В, Щербаковой Ю.А, при секретаре Матвеевой Е.И, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-5616/2023 по административному исковому заявлению Г.Е. об оспаривании в части постановления Правительства Москвы от 11 декабря 2013 года N 819-ПП "Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков"

по апелляционной жалобе Правительства Москвы на решение Московского городского суда от 10 августа 2023 года, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Щербаковой Н.В, объяснения представителя Правительства Москвы, Департамента городского имущества города Москвы по доверенности А.С, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя административного истца по доверенности М.И, возражавшей относительно удовлетворения апелляционной жалобы, прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Смирновой М.В, полагавшей решение суда законным и обоснованным, не подлежащим отмене по доводам жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

11 декабря 2013 года Правительством Москвы принято постановление N 819-ПП "Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков" (далее - Постановление, постановление Правительства Москвы от 11 декабря 2013 года N 819-ПП), которое подписано Мэром Москвы и опубликовано на официальном сайте Правительства Москвы http://www.mos.ru 11 декабря 2013 года и в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 69, том 2, 17 декабря 2013 года.

Пунктом 1.3 названного постановления в приложении 3 утвержден Перечень земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участков, находящихся на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена, на которых размещено имущество (конструкции, строительные материалы и прочее), не предоставленных (не отведенных) для целей строительства (реконструкции), и (или) при отсутствии разрешения на строительство для проведения работ по строительству (реконструкции) на указанных земельных участках (далее - Перечень, приложение N 3).

Под пунктом N в Приложение 3 в редакции постановления Правительства Москвы от 15 февраля 2022 года N 174-ПП включен объект с адресным ориентиром: "адрес"

Г.Е, являющаяся собственником двух жилых домов и беседки, расположенных на земельном участке, расположенном по адресу: "адрес", обратилась в Московский городской суд с административным исковым заявлением о признании недействующим вышеприведенного пункта, ссылаясь в обоснование иска на нарушение её права как владельца строений, расположенных в адресных ориентирах земельного участка, поскольку включение земельного участка в оспариваемый нормативный правовой акт является основанием для его освобождения и сноса строений как самовольных построек.

Между тем, указанный земельный участок был предоставлен ей в пользование как члену садово-дачного потребительского кооператива "Радиоцентр N 4" для ведения садоводства и строительства жилых построек. Объекты индивидуального жилищного строительства возведены ею в полном соответствии с нормами действующего законодательства на отведенном земельном участке, получение разрешения на их строительство не требовалось.

Истец, полагает, что строения, расположенные на земельном участке, не обладают признаками самовольных построек. Отсутствие в оспариваемом нормативном правовом акте точных адресных ориентиров земельного участка нарушает принцип правовой определенности.

Решением Московского городского суда от 8 ноября 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 февраля 2023 года, в удовлетворении административных исковых требований Г.Е. отказано.

Кассационным определением Второго кассационного суда общей юрисдикции от 7 июня 2023 года N 88а-14369/2023 указанные судебные акты отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Московский городской суд.

Решением Московского городского суда от 10 августа 2023 года административные исковые требования Г.Е. удовлетворены.

В апелляционной жалобе представитель Правительства Москвы с принятым решением не согласился, просил его отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований со ссылкой на то, что выводы, изложенные в решении суда, не соответствуют обстоятельствам дела.

В обоснование жалобы указывает, что решением Арбитражного суда города Москвы от 1 февраля 2007 года по делу N А40-40585/04-57-353 установлено, что в ходе проведения проверки соблюдения земельного законодательства Государственной земельной инспекцией в июле 2004 года был установлен факт самовольного занятия СДПК "Радиоцентр N 4" земельного участка площадью 422 200 кв.м и возведения на нем сооружений в виде коттеджей, строительных площадок, будки охраны. В связи с чем, у СДПК "Радиоцентр N4" отсутствовало право на выделение Г.Е. земельного участка, на котором в дальнейшем возведены дома.

На доводы апелляционной жалобы прокуратурой города Москвы, Г.Е. представлены возражения.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения представителей административного истца по доверенности М.И, Правительства Москвы, Департамента городского имущества города Москвы по доверенности А.С, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на них, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Такие нарушения судом первой инстанции не допускались.

В соответствии с абзацем 6 статьи 12 и статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, признание судом акта государственного органа недействительным является одним из способов защиты гражданских прав.

В силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации нормативный правовой акт (или его часть), не соответствующий иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признается судом недействующим полностью или в части со дня его принятия или иной определенной судом даты. При этом, последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части.

Условием удовлетворения иска о признании нормативного правового акта недействующим с даты его принятия является установление судом факта принятия оспариваемого акта органом, в компетенцию которого не входит его принятие, либо с нарушением процедуры принятия, или факта противоречия оспариваемого акта законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Оспариваемое административным истцом постановление регулирует правоотношения в сфере землепользования и градостроительства, правовое регулирование которой в соответствии с пунктами "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Проанализировав положения пункта 2 статьи 10 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 12 части 1 статьи 13, части 3 статьи 20, пункта 1 статьи 44 Закона города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы", части 2 статьи 4 Закона города Москвы от 19 декабря 2007 года N 48 "О землепользовании в городе Москве", пунктов 2, 13 статьи 11, пункта 1 статьи 13, статьи 19 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы", пунктов 1, 4 статьи 19 Закона города Москвы от 8 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы", суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что Правительство Москвы является органом, который на момент издания постановления, обладал достаточной компетенцией для его принятия, оспариваемый нормативный правовой акт принят в надлежащей форме, введен в действие и опубликован в установленном порядке, следовательно, по указанным основаниям оспариваемый акт не может быть признан недействующим с момента его принятия.

В данной части решение суда участвующими в деле лицами не оспаривается.

Разрешая настоящее административное дело и удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый в указанной части нормативный правовой акт не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, нарушает права и законные интересы административного истца, в связи с чем подлежит признанию недействующим с момента вступления решения суда первой инстанции в законную силу.

Так, объективные критерии использования земельных участков по целевому назначению установлены Земельным кодексом Российской Федерации.

В силу положений Земельного кодекса Российской Федерации акты земельного законодательства основываются на принципе единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами; возведение арендаторами земельных участков жилых, производственных, культурно-бытовых и иных зданий, сооружений допускается в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов. Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием (статьи 1, 41, 42).

По смыслу статьи 263, пункта 2 статьи 264 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником. Последствия постройки, произведенной арендатором на арендованном им земельном участке без соблюдения требований о целевом назначении земельного участка, определяются статьей 222 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Самовольное строительство представляет собой правонарушение земельного законодательства и градостроительных норм, регулирующих проектирование и строительство.

В силу требований части 1 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (в редакции на дату внесения здания в Перечень) самовольной постройкой являлся жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Таким образом, закон выделяет три самостоятельных независимых друг от друга признака, при наличии хотя бы одного из которых, возведенный объект капитального строительства приобретал статус самовольной постройки:

-создание объекта на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами;

- создание объекта без получения на это необходимых разрешений;

- создание объекта с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

При этом, наличие государственной регистрации права собственности на объект недвижимости не исключает признания этого объекта самовольной постройкой, если будет установлено, что он возведен с нарушением, указанным в пункте 1 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Судебная коллегия отмечает, что приведенные положения, определяющие признаки самовольной постройки, то есть объекта, возведенного с нарушением законодательных норм, и недопустимость его участия в гражданском обороте, направлены на защиту прав граждан, на поддержание баланса публичных и частных интересов.

Положениями части 2 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также статьи 55.32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (введенной Федеральным законом от 3 августа 2018 г. N 340-ФЗ) предусмотрены следующие действия в отношении самовольной постройки: снос объектов капитального строительства, являющихся самовольными постройками, или их легализация, в том числе в судебном порядке.

В рассматриваемом случае Правительство Москвы, действуя как орган, в ведении которого находятся вопросы застройки территории города федерального значения, являясь уполномоченным органом по требованиям в защиту публичных интересов о сносе самовольной постройки независимо от наличия либо отсутствия права собственности или иных вещных прав на земельный участок, на котором осуществлена такая постройка, в целях упорядочения указанных правоотношений формирует Перечень земельных участков, на которых размещено имущество, не предоставленных (не отведенных) для целей строительства и (или) при отсутствии разрешения на строительство (реконструкцию) на указанных земельных участках.

В такой ситуации основанием для включения земельных участков в перечень является установление объективных доказательств, подтверждающих то обстоятельство, что такие участки не предоставлялись для целей строительства (реконструкции) размещенного на них имущества и (или) при отсутствии разрешения на строительство для проведения работ по строительству (реконструкции) на указанных земельных участках.

Выявление таких признаков служит основанием для предъявления в суд иска о сносе самовольной постройки, однако само по себе не является основанием для признания постройки самовольной. Последующая оценка тому обстоятельству, является ли постройка самовольной и подлежит ли она сносу, дает суд на основании заявляемых Департаментом городского имущества города Москвы требований об её сносе.

Государственной инспекцией по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы (далее - Госинспекция по недвижимости) в ходе проведения обследования земельного участка по адресу: "адрес" выявлен объект недвижимости, обладающий признаками самовольного строительства и размещенный без разрешительной документации.

Актом Госинспекции по недвижимости о подтверждении факта наличия незаконно размещенного объекта от 22 июля 2021 года N установлено, что в период 2012-2014 годы на земельном участке возведен трехэтажный жилой дом площадью 378, 3 кв.м. Фактическим пользователем земельного участка и зданий, расположенных на нем, является административный истец Г.Е.

Выявление самовольно занятого земельного участка послужил основанием для обращения Департамента городского имущества города Москвы, Правительства города Москвы в Зюзинский районный суд г. Москвы с иском к Г.Е. о признании строений самовольной постройкой, возложении обязанностей по сносу самовольной постройки, освобождении и благоустройстве земельного участка.

Решением Зюзинского районного суда г. Москвы от 8 декабря 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 22 мая 2023 года, в удовлетворении исковых требований Департамента городского имущества города Москвы, Правительства города Москвы отказано.

В ходе рассмотрения гражданского дела было установлено, что земельный участок, где находится жилой дом, расположен в пределах границ СДПК "Радиоцентр N 4", которому земельный участок был предоставлен в пользование на условиях аренды согласно договору от 22 июля 2002 года, заключенному между ФГУП РТРС и СДПК "Радиоцентр N 4", в соответствии с условиями которого арендодатель сдает, а арендатор принимает на долгосрочное пользование на условиях аренды земельный участок площадью 600 000 кв. метров. На участке имеются садовые домики, ограждения, хозяйственные постройки, электрическая распределительная сеть, летняя система водоснабжения, внутренние дороги садового товарищества.

Земельный участок N 12 площадью 1 500 кв. метров, в отношении которого заявлены требования, выделен Г.Е. как члену СДПК "Радиоцентр N 4" для строительства жилого дома и ведения приусадебного хозяйства.

20 июня 2005 года между Г.Е. и ООО "Црна Гора Инженеринг" был заключен договор на выполнение строительных и монтажных работ, в соответствии с которым подрядчик обязался выполнить комплекс строительно-монтажных работ по возведению жилого дома N 1 (общей площадью 378, 2 кв. метров), жилого дома N 2 (общей площадью 73, 3 кв. метров), беседки (площадью 63 кв. метров) и забора в городе Москва, Южное Бутово на территории СДПК "Радиоцентр N 4", земельный участок N 12. Работы по строительству были выполнены в период с 21 июня 2005 года по 31 декабря 2005 года.

При таких обстоятельствах, учитывая, что жилой дом был возведен Г.Е. на земельном участке, который был выделен ей как члену СДПК "Радиоцентр N 4" в установленном порядке для строительства жилого дома и ведения приусадебного хозяйства из состава земель, которые были предоставлены СЖПК "Радиоцентр N 4", суды пришли к выводу о том, что спорный объект недвижимого имущества признакам самовольной постройки не отвечает.

По результатам рассмотрения гражданского спора и на основании проведенной судебной строительно-технической экспертизы судами также установлено, что жилой дом соответствует строительным нормам и правилам, угрозы жизни и здоровью граждан не создает.

Таким образом, спорный земельный участок на дату включения его в Перечень отвечал признакам самовольно занятого земельного участка, в связи с чем оснований для признания оспариваемого нормативного правого акта недействующим с момента его принятия не имеется.

Между тем, как верно указал суд первой инстанции, указанные обстоятельства выступают основанием для актуализации Перечня в соответствии с пунктом 2.1 постановления Правительства Москвы от 11 декабря 2013 года N 819-ПП.

В случае неисполнения Правительством Москвы обязанности по актуализации соответствующих сведений нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим в соответствующей части с момента вступления решения суда в силу, поскольку ранее постановление Правительства Москвы от 11 декабря 2013 года N 819-ПП в оспариваемой части применялось, в том числе являлось основанием для обращения с исковым заявлением в Зюзинский районный суд г. Москвы.

При этом судебная коллегия исходит из того факта, что обращением в Зюзинский районный суд г. Москвы Правительство Москвы реализовало право собственника на восстановление нарушенных прав в порядке статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, в связи с чем сохранение земельного участка в пункте N Приложения 3 к постановлению Правительства Москвы от 11 декабря 2013 года N 819-ПП "Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков" утратило правовую значимость, безусловно нарушает права и законные интересы Г.Е.

Доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам, заявлявшимся в суде первой инстанции, им дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой у судебной коллегии не имеется.

С учетом изложенного, принятое по делу решение суда первой инстанции об удовлетворении административного иска следует признать законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены не установлено.

Руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Московского городского суда от 10 августа 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Москвы - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу с момента его вынесения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи