Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 25 января 2024 г. по делу N 8а-949/2024[88а-5008/2024]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Капункина Ю.Б, судей Мальмановой Э.К. и Аняновой О.П.

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу ТУ Росимущества в Волгоградской области на решение Среднеахтубинского районного суда Волгоградской области от 15 мая 2023 года, апелляционное определение Волгоградского областного суда от 2 ноября 2023 года по административному делу по административному иску прокурора Среднеахтубинского района Волгоградской области к ТУ Росимущества Волгоградской области о признании бездействия незаконным об обязании принять меры по ликвидации несанкционированной свалки.

Заслушав доклад судьи Капункина Ю.Б, доводы кассационной жалобы, выслушав прокурора ФИО2, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

прокурор Среднеахтубинского района Волгоградской области обратился в Среднеахтубинский районный суд Волгоградской области с административным исковым заявлением в интересах неопределенного круга лиц к Территориальному управлению Росимущества в Волгоградской области о признании незаконным бездействия Федерального агентства по управлению государственным имуществом (в лице территориального управления по Волгоградской области), выразившегося в непринятии мер по ликвидации несанкционированной свалки, расположенной на территории городского поселения город Краснослободск Среднеахтубинского района Волгоградской области на земельном участке с кадастровым номером N на участке местности с координатами N; возложении обязанности на Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (в лице территориального управления в Волгоградской области) организовать проведение работ по ликвидации несанкционированной свалки отходов, расположенной на территории городского поселения г. Краснослободск Среднеахтубинского района Волгоградской области на земельном участке с кадастровым номером N на участке местности с координатами N.

В обоснование требований указано на то, что прокуратурой Среднеахтубинского района Волгоградской области проведена проверка по обращению ФИО3 по факту образования несанкционированной свалки отходов на территории городского поселения г. Краснослободск с кадастровым номером N, площадью 321700 кв.м. Установлено, что на указанном земельном участке по координатам N имеется скопление отходов производства и потребления, в том числе пластиковые бутылки, целлофан, бумага, картон, доски, ветки деревьев. Ориентировочно площадь захламления составляет 0, 3 га, общий объем размещенных отходов - 200 куб.м. По факту наличия несанкционированной свалки на указанном земельном участке 7 ноября 2022 года прокуратурой района руководителю ТУ Росимущества по Волгоградской области вносилось представление об устранении нарушений действующего законодательства.

Вместе с тем, по результатам рассмотрения указанного представления мер к ликвидации несанкционированной свалки отходов не принято, что зафиксировано прокуратурой района в акте выхода на место и осмотра территории от 21 марта 2023 г.

Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) от 25 марта 2023 г. земельный участок с кадастровым номером N находится в собственности РФ, ограничение прав и обременение объекта недвижимости не зарегистрировано.

Решением Среднеахтубинского районного суда Волгоградской области от 15 мая 2023 г. постановлено указанное выше решение. В апелляционной жалобе представитель административного ответчика - временно - исполняющий обязанности руководителя ТУ Росимущества в Волгоградской области ФИО4 и дополнениям к ней представитель ответчика - руководитель ТУ Росимущества в Волгоградской области ФИО5 выражал несогласие с принятым судом решением, просил его отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

В обоснование указывал также на незаконность и необоснованность принятого судом решения, поскольку надлежащим ответчиком является администрация Среднеахтубинского района Волгоградской области в связи с тем, что ТУ Росимущество в Волгоградской области не размещало отходы производства и потребления на территории земельного участка, а доказательств обратного в материалы административного дела не представлено.

При этом лица, осуществившие размещение отходов, не установлены. Кроме того, главным распорядителем бюджетных средств в отношении ТУ Росимущество является Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, которым в пределах лимитов доведенных бюджетных средств на 2023 г. не выделялись средства по обеспечению сохранности и обслуживанию данного земельного участка. Обращает внимание на то, что право собственности на спорный участок зарегистрировано 8 августа 2023 г. за городским поселением городом Краснослободск Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области, в связи с чем, ссылаясь на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в Постановлении от 30 мая 2023 г. указывают на то, что ликвидация несанкционированных свалок, ТКО на землях, не являющихся федеральной собственностью, не относится к полномочиям, которые Российская Федерация передала Федеральному агентству по управлению государственным имуществом.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу заместитель прокурора Среднеахтубинского района Волгоградской области ФИО6 просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Апелляционным определением Волгоградского областного суда от 2 ноября 2023 г. указанное решение от 15 мая 2023 г. административные исковые требования удовлетворены.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 25 декабря 2023 г. заявитель просит отменить оспариваемые судебные акты с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований; усматривает нарушение норм действующего законодательства, Определением Четвертого кассационного суда общей юрисдикции 14 декабря 2023 г. кассационная жалоба принята к производству Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав прокурора, судебная коллегия Четвертого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

При рассмотрении дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы (часть 2 статьи 329 КАС РФ)

В соответствии со статьей 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судами.

Из материалов административного дела следует, что земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: Волгоградская область, Среднеахтубинский район, принадлежит на праве собственности Российской Федерации. Российская Федерация в лице территориального органа Росимущества, являясь публичным собственником, рассматриваемыми земельными участками не владеет и не пользуется, не является хозяйствующим субъектом, которого можно привлечь к ликвидации несанкционированной свалки в соответствии Правилами благоустройства городского округа Волгоград, утвержденными Решением Волгоградской городской Думы от 21 октября 2015 г. N (далее - Правила).

В определении Верховного Суда Российской Федерации от 25 июня 2019 г. N-ЭС19-8989 (по делу NА19-19356/2017) указано, что судебные инстанции исходили из того, что в силу положений действующего законодательства министерство не является землепользованием и хозяйствующим субъектом, не осуществляет предпринимательскую деятельность по использованию земель сельско-хозяйственного назначения, поскольку наделено лишь полномочиями властно - распорядительного характера.

В силу статьи 42 Конституции РФ, статьи 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N7-ФЗ "Об охране окружающей среды", статьи 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. N7-ФЗ "Об охране окружающей среды", пункта 1 статьи 51 указанного Закона, пункта 24 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к вопросам местного значения городского округа относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов. Аналогичные положения содержатся в части 3 статьи 7 Федерального закона "Об охране окружающей среды", части 3 статьи 8 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", а также пункта 23 статьи 5 Устава города - героя Волгограда, принятого Постановлением Волгоградского горсовета народных депутатов от 29 июня 2005 г. N.

Согласно Устава Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области, к вопросам местного значения относится организация мероприятий по охране окружающей среды, организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, захоронению твердых коммунальных отходов. Администрация района осуществляет, в том числе, полномочия по организации мероприятий по предотвращению образования, выявлению и ликвидации несанкционированных свалок на территории района.

На основании письма Федерального агентства по управлению государственным имуществом от 17 ноября 2017 г. NЕП-10/43964 федеральными органами исполнительной власти не ведется сельскохозяйственная, производственная или иная деятельность на указанных земельных участках в результате которой могли бы образоваться отходы производства и потребления.

В силу пункта 1 статьи 13 Федерального закона от 10 января 2002 года N7-ФЗ "Об отходах производства и потребления", пункта 7.8 ГОСТ 30772-2001 "Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения", собственником отходов является: Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, в собственности которых они находятся, которые намерены осуществлять заготовку, переработку отходов и другие работы по обращению с отходами, включая их отчуждение. Согласно примечанию к пункту 7.8 - если это лицо не установлено, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.

Как отмечает заявитель, ТУ Росимущества в Волгоградской области не размещало отходы производства и потребления на территории земельного участка. Доказательства обратного в материалах дела отсутствуют. Лица, осуществившие размещение отходы производства и потребления на территории земельного участка, не установлены. Положением "О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом", утвержденным Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N, на Росимущество полномочия по организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов, не возложены. Таким образом, администрация Среднеахтубинского района является надлежащим административным ответчиком по данному делу.

Кроме того, согласно пункту 8 Положения о Территориальном управлении Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Волгоградской области, утвержденным приказом Федерального агентства по управлению государственным имуществом от 5 марта 2009 г. N, финансирование расходов на содержание и материально -техническое обеспечение деятельности Территориального управления осуществляется за счет средств федерального бюджета.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N "О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом", Агентство утверждает смету расходов на содержание территориальных органов Агентства в пределах утвержденных на соответствующий период ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете. Финансирование расходов на содержание центрального аппарата Федерального агентства по управлению государственным имуществом и его территориальных органов осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете.

Таким образом, главным распорядителем бюджетных средств в отношении ТУ Росимущества в Волгоградской области, является Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, однако указанное осталось без внимания судами.

Согласно статьи 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации, формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

На основании пункта 30 Приказа Минфина России от 27 августа. 2018 года Nн "Об утверждении Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета), а также утверждения (изменения) лимитов бюджетных обязательств", Федеральным агентством по управлению государственным имуществом в пределах лимитов доведенных бюджетных средств на 2023 г, средства по обеспечению сохранности и обслуживанию указанного земельного участка не выделялись.

Из материалов административного дела усматривается, что на земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: Волгоградская область, Среднеахтубинский район, 8 августа 2023 г..зарегистрировано право собственности г..п. города Краснослободск Среднеахтубинского м.р. Волгоградской области. 30 мая 2023 г..Конституционным Судом Российской Федерации принято Постановление по делу о проверке конституционности ряда положений о порядке ликвидации несанкционированных свалок далее Постановление), В соответствии с данным Постановлением, предписано внести изменения в действующее правовое регулирование, в том числе определить принадлежность, распределение и источники финансового обеспечения полномочий по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, обнаруженных на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, а также на земельных участках, находящихся в государственной собственности.

Впредь до внесения соответствующих изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления муниципальных образований обязанность по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов либо предусматривающих взыскание с муниципального образования расходов, понесенных региональным оператором в связи с ликвидацией таких мест в случае, когда орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором, если такие места находятся в границах муниципального образования на земельных участках, находящихся в государственной собственности, или на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена. В условиях же актуального (текущего) регулирования - предусматривающего обязанность именно собственника земельного участка обеспечить ликвидацию образованного на нем места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов (пункты 16 - 18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами) и в то же время четко не распределяющего между уровнями публичной власти полномочия по ликвидации несанкционированных свалок отходов, когда их собственник (разместившее их лицо) не установлен, а свалки обнаружены на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, либо на земельных участках, находящихся в государственной собственности, - отсутствуют действенные механизмы финансирования соответствующих мероприятий, учитывающие размер свалки (объем накопленных отходов), требуемые для ее ликвидации капиталовложения, доходы бюджета МО, ликвидность земельного участка, наличие либо отсутствие возможности предоставить его в пользование на инвестиционных условиях и прочие факторы.

В соответствии с Положением о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденным постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений (пункт 1), в том числе осуществляющим полномочия собственника в отношении федерального имущества и контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению, сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности (подпункты 5.3 и 5.8 пункта 5).

Пунктом 5.47 Положения N предусмотрено, что Росимущество осуществляет функции главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на финансовое обеспечение возложенных на Агентство функций. В пункте 4 названного Положения указано, что Росимущество осуществляет указанные полномочия непосредственно и через свои территориальные органы, которым в Волгоградской области является Территориальное управление Федерального агентства по управлению Государственным имуществом в Волгоградской области. Следовательно, Управление Росимущества осуществляет Полномочия собственника в отношении только федерального имущества, расположенного на территории Волгоградской области. Ликвидация несанкционированных свалок, ТКО на землях, не являющихся федеральной собственностью, не является полномочием, которое Российская Федерация передала Федеральному агентству по управлению государственным имуществом. Средства федерального бюджета на реализацию переданных полномочий в области управления федеральным имуществом предоставляются ТУ Росимущества в Волгоградской области только на осуществление полномочий, установленных Положением. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства предоставляются получателям с указанием цели их использования (статья 38 Бюджетного Кодекса РФ).

Таким образом, выделение денежных средств на ликвидацию свалки отходов, расположенной на земельном участке, принадлежащем на праве собственности муниципальному образованию, является нецелевым расходованием бюджетных средств (часть 1 статьи 306.4 Бюджетного Кодекса РФ, статья 15.14 КоАП РФ).

Принимая во внимание изложенное, данные обстоятельства дела (при обязательном участии в судебном разбирательстве администрации Среднеахтубинского района Волгоградской области) требуют дополнительной проверки, поскольку, как отмечает судебная коллегия кассационного суда, возложение обязанности на заявителя по ликвидации несанкционированной свалки сделает невозможным исполнение судебного акта, породит правовую неопределенность в судьбе спорного объекта.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в статье 3 определяет задачи административного судопроизводства, одной из которых является правильное рассмотрение административных дел, а в статье 6-принципы, в том числе законности и справедливости при разрешении административных дел.

Данные положения нашли отражение в части 1 статьи 176 КАС РФ, согласно которой решение суда должно быть законным и обоснованным. Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда такой акт содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003г. N "О судебном решении").

В данном случае, судебными инстанциями приведенные нормы не соблюдены, доказательствам дела дана неполная оценка, без устранения допущенных нарушений невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов участников судопроизводства, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

С учетом изложенного, оспариваемые судебные акты подлежат отмене, а административное дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Поскольку дело подлежит направлению на новое рассмотрение, в соответствии с пунктом 3 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела.

При новом рассмотрении дела, районному суду следует разрешить требования в соответствии с установленными по делу обстоятельствами, с соблюдением норм материального и процессуального права; привлечь к участию в деле администрацию Среднеахтубинского района Волгоградской области; дать правовую оценку доводам заявителя.

В соответствии со статьей 329 КАС РФ суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационную жалобу с административным делом, вправе отменить судебный акт суда первой и апелляционной инстанции и направить дело на новое рассмотрение в районный суд с указанием при необходимости на обязанность рассмотреть дело в ином составе судей.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Среднеахтубинского районного суда Волгоградской области от 15 мая 2023 года, апелляционное определение Волгоградского областного суда от 2 ноября 2023 года отменить, направить административное дело на новое рассмотрение в Среднеахтубинский районный суд Волгоградской области в ином составе судей.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 318 КАС РФ.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 2 февраля 2024 г.

Председательствующий Капункин Ю.Б.

Судья Мальманова Э.К.

Анянова О.П.