Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 14 февраля 2024 г. по делу N 8а-1766/2024[88а-4279/2024]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Пушкаревой Н.В, судей Виноградовой О.В, Никулиной И.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства лесного комплекса Иркутской области, поданную через суд первой инстанции 28 декабря 2023 г, на решение Иркутского областного суда от 22 мая 2023 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 7 сентября 2023 г.

по административному делу N 3а-17/2023 по административному исковому заявлению Братского межрайонного природоохранного прокурора в защиту интересов Российской Федерации, неопределенного круга лиц о признании недействующим со дня принятия Лесохозяйственного регламента Усть-Удинского лесничества, утвержденного приказом Министерства лесного комплекса Иркутской области от 11 сентября 2018 г. N 73-мпр "Об утверждении лесохозяйственных регламентов по лесничествам Иркутской области" (с учетом внесенных изменений в соответствии с приказом Министерства лесного комплекса Иркутской области от 28 января 2022 г. N 91-7-мпр "О внесении изменений в отдельные приказы министерства лесного комплекса Иркутской области"), в части сведений о виде разрешенного использования - заготовка древесины и включении в расчетную лесосеку выборочных рубок спелых и перестойных лесных насаждений на лесных участках Подволоченского, Усть-Удинского участковых лесничеств.

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Пушкаревой Н.В, возражения прокурора пятого отдела (апелляционно - кассационного) (с дислокацией в г. Кемерово, г. Новосибирске, г. Челябинске) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Волковой А.Г, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Братский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением (с учетом уточнения требований) о признании недействующими с момента принятия лесохозяйственного регламента Усть-Удинского лесничества в части сведений о виде разрешенного использования - заготовка древесины и включении в расчетную лесосеку выборочных рубок спелых и перестойных лесных насаждений на лесных участках, расположенных:

в Подволоченском участковом лесничестве:

- Подволоченская дача, кварталы: N

- Аносовская дача, кварталы: N

в Усть-Удинском участковом лесничестве:

- Технический участок N (совхоз "данные изъяты"), квартал: N

- Технический участок N (колхоз "данные изъяты"), квартал: N

- Технический участок N (колхоз "данные изъяты"), кварталы: N, указанных в главе N 1 пункта 2 таблицы N 5 "Виды разрешенного использования лесов", главе N 2 таблицы N 6 "Расчетная лесосека для осуществления выборочных рубок спелых и перестойных лесных насаждений на срок действия лесохозяйственного регламента".

Возложении на Министерство лесного комплекса Иркутской области обязанности исключить из главы N 1 пункта 2 таблицы N 5 "Виды разрешенного использования лесов", главы N 2 таблицы N 6 "Расчетная лесосека для осуществления выборочных рубок спелых и перестойных лесных насаждений на срок действия лесохозяйственного регламента" Лесохозяйственного регламента Усть-Удинского лесничества, в части сведений о виде разрешенного использования - заготовка древесины и включении в расчетную лесосеку выборочных рубок спелых и перестойных лесных насаждений на вышеуказанных лесных участках.

Требования мотивированы тем, что оспариваемый нормативный акт является незаконным в части изменений, допускающих заготовку древесины в защитных лесах путем осуществления выборочных рубок. На вышеуказанных лесных участках, относящимся к категории защитных лесов - ценным лесам (нерестоохранные полосы лесов) могут проводиться исключительно рубки ухода за лесом и санитарные рубки. Рубка спелых и перестойных лесных насаждений в таких лесах не допускается, это является нарушением интересов Российской Федерации, поскольку леса в Российской Федерации являются одним из важнейших компонентов природных ресурсов и играют одну из ведущих ролей в развитии экономики, улучшении и защите окружающей среды.

Решением Иркутского областного суда от 22 мая 2023 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 7 сентября 2023 г, административные исковые требования Братского межрайонного природоохранного прокурора в интересах Российской Федерации, неопределенного круга лиц удовлетворены, признан недействующим со дня принятия лесохозяйственный регламент Усть-Удинского лесничества в оспариваемой части.

В кассационной жалобе заявитель просит отменить судебные акты и отказать в удовлетворении требований.

Относительно доводов кассационной жалобы Братской межрайонной природоохранной прокуратурой представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в пределах доводов кассационной жалобы пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит, что при рассмотрении дела судами первой и апелляционной инстанции нарушений норм материального и процессуального права, регулирующих возникшие правоотношения, не допущено.

Как следует из содержания главы 21 Кодекса административного судопроизводства в Российской Федерации, определяющей порядок рассмотрения требований о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части, заявленные требования подлежат удовлетворению, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу и действующему на момент рассмотрения административного дела.

Лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (пункт "к" части 1 статьи 72, части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, лесоразведения (лесные отношения) регулируются лесным законодательством, состоящим из Лесного кодекса Российской Федерации (далее - Лесной кодекс), других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 3, часть 1 статьи 2 Лесного кодекса (далее - ЛК РФ, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого Лесохозяйственного регламента)).

Лесное законодательство и иные регулирующие лесные отношения нормативные правовые акты основываются на таких принципах, как устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала; использование лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов; обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах; сохранение лесов, в том числе посредством их охраны, защиты, воспроизводства, лесоразведения (пункты 1, 3 - 5 части 1 статьи 1 поименованного кодекса).

Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в границах лесничества, осуществляются в соответствии с составляемым на срок до десяти лет обязательными для исполнения гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов в границах лесничества, лесохозяйственным регламентом лесничества, утверждаемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в котором наряду с другими вопросами в отношении лесов, расположенных в границах лесничеств, устанавливаются возрасты рубок, расчетная лесосека, сроки использования лесов и другие параметры их разрешенного использования; требования к охране, защите, воспроизводству лесов. Состав лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, сроки их действия и порядок внесения в них изменений устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (части 1, 2 и 4, пункты 2 и 4 части 5, части 6 и 7 статьи 87, часть 1 статьи 83 ЛК РФ).

Судами установлено и подтверждается материалами дела, что Лесохозяйственный регламент Усть-Удинского лесничества, утвержден приказом министерства лесного комплекса Иркутской области от 11 сентября 2018 г. N N "Об утверждении лесохозяйственных регламентов по лесничествам Иркутской области", опубликованным на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 18 сентября 2018 г, а также в общественно-политической газете "Областная", N 111, 5 октября 2018 г, подписан министром лесного комплекса.

В Лесохозяйственном регламенте Усть-Удинского лесничества (с учетом внесенных изменений приказом министерства лесного комплекса Иркутской области от 28.01.2022 N 91-7-мпр "О внесении изменений в отдельные приказы министерства лесного комплекса Иркутской области"), отражены сведения о виде разрешенного использования - заготовка древесины и включении в расчетную лесосеку выборочных рубок спелых и перестойных лесных насаждений на лесных участках, относящихся к защитным лесам, допускающих заготовку путем выборочных рубок на лесных участках защитных лесов расположенных:

в Подволоченском участковом лесничестве:

- Подволоченская дача, кварталы: N

- Аносовская дача, кварталы: N

в Усть-Удинском участковом лесничестве:

- Технический участок N (совхоз "данные изъяты"), квартал: N

- Технический участок N (колхоз "данные изъяты"), квартал: N

- Технический участок N (колхоз "данные изъяты"), кварталы: N, указанных в главе N 1 пункта 2 таблицы N 5 "Виды разрешенного использования лесов", главе N 2 таблицы N 6 "Расчетная лесосека для осуществления выборочных рубок спелых и перестойных лесных насаждений на срок действия лесохозяйственного регламента".

Разрешая заявленные требования и признавая недействующим со дня принятия лесохозяйственный регламент Усть-Удинского лесничества в оспариваемой части, суд первой инстанции, исследовав и оценив в порядке статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства в их совокупности и взаимосвязи, исходя из фактических обстоятельств дела, руководствуясь положениями пункта "к" части 1 статьи 72, части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, части 2 статьи 87, части 1, части 3 статьи 10, Лесного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого регламента), части 6 статьи 102, части 4 статьи 12, части 1 статьи 111, пункта 12 части 1 статьи 115, пункта 3 части 1 статьи 114, части 2 статьи 111.1, части 5 статьи 21, части 6 статьи 21 ЛК РФ, пункта 1 Положения о Министерстве лесного комплекса Иркутской области, утвержденного постановлением Правительства Иркутской области от 30 ноября 2021 г. N 909-пп, пришел выводу что форма, вид, порядок подписания и опубликования нормативного правового акта соблюдены, принятие приказов данного вида отнесено к полномочиям министерства лесного комплекса Иркутской области.

Оценивая соответствие Лесохозяйственного регламента нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришел к выводу о том, что на лесных участках, относящимся к категории защитных лесов - ценным лесам (нерестоохранные полосы лесов); лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов (леса, расположенным в зеленых зонах) могут проводиться исключительно рубки ухода за лесом и санитарные рубки. Рубка спелых и перестойных лесных насаждений в таких лесах не допускается в целях, установленных оспариваемыми положениями Лесного регламента. Рубки лесных насаждений в защитных лесах могут осуществляться только в определенных случаях, к которым заготовка древесины в коммерческих целях не относится, а осуществление такой деятельности не соответствует назначению защитных лесов и выполняемым ими защитным функциям. К таким случаям относятся выборочные рубки лесных насаждений в защитных лесах в целях вырубки погибших и поврежденных лесных насаждений, а также сплошные рубки в защитных лесах в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 21, частью 2 статьи 111.1 Лесного кодекса Российской Федерации, к которым рубки в указанных в оспариваемом Лесохозяйственном регламенте лесных кварталах в защитных лесах, в том числе нерестоохранных, не относятся, что указывает на противоречие оспариваемых положений Лесохозяйственного регламента частям 1, 2, 4 статьи 12 Лесного кодекса Российской Федерации.

Вследствие указанного в оспариваемой части Лесохозяйственный регламент не соответствует положениям частей 1, 2, 4 статьи 12, частям 1, 2, 5 статьи 19, пункту 6 статьи 102, части 1 статьи 110, частям 1, 4, 6 статьи 111 ЛК РФ, пункту 8 Основ государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных Распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 2013 г. N 1724-р, пункту 1.7, подпункту "а" пункта 1.8 Основных положений по рубкам главного пользования в лесах Российской Федерации, утвержденным приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 30 сентября 1993 г. N 260.

Суд апелляционной инстанции, проверяя законность обжалуемого судебного акта согласился с выводами суда первой инстанции, указав, что предусмотренные в оспариваемом Лесохозяйственном регламенте Усть-Удинского лесничества выборочные рубки спелых и перестойных лесных насаждений на лесных участках, расположенных в защитных лесах (нерестоохранные полосы лесов) и лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов (зеленые зоны) нарушают принципы лесного законодательства, а именно: сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду; использование лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов; использование лесов по целевому назначению, определяемому в соответствии с видами лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

Оснований не согласиться с обоснованностью и правомерностью указанных выводов судов первой и апелляционной инстанций не имеется. Все выводы, приведённые в судебных актах, мотивированы, основаны на обстоятельствах, установленных судами по результатам надлежащей правовой оценки представленных доказательств, и не противоречат нормам закона, регулирующим спорные правоотношения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 10 Лесного кодекса Российской Федерации леса, расположенные на землях лесного фонда, делятся на: защитные, эксплуатационные и резервные леса.

Пунктом 2 статьи 10 ЛК РФ предусмотрено, что особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства защитных лесов, эксплуатационных лесов и резервных лесов устанавливаются статьями 110 - 119 ЛК РФ.

Согласно части 1 статьи 12 ЛК РФ освоение лесов осуществляется в целях обеспечения их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также развития лесной промышленности (часть 1).

Освоение лесов осуществляется с соблюдением их целевого назначения и выполняемых ими полезных функций (часть 2 статьи 12 ЛК РФ).

Защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями (часть 4 статьи 12 ЛК РФ).

Согласно части 1 статьи 111 ЛК РФ к защитным относятся леса, которые являются природными объектами, имеющими особо ценное значение, и в отношении которых устанавливается особый правовой режим использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов.

В соответствии с частью 2 статьи 111 ЛК РФ выделяются следующие категории защитных лесов: 1) леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях; 2) леса, расположенные в водоохранных зонах; 3) леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов; 4) ценные леса; 5) городские леса.

В силу частей 6 и 7 статьи 111 ЛК РФ в защитных лесах запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями, и запрещается изменение целевого назначения лесных участков, на которых расположены защитные леса, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Пунктом 12 части 1 статьи 115 ЛК РФ к ценным лесам отнесены леса, имеющие уникальный породный состав лесных насаждений, выполняющие важные защитные функции в сложных природных условиях, имеющие исключительное научное или историко-культурное значение, в том числе нерестоохранные полосы лесов.

К лесам, выполняющим функции защиты природных и иных объектов, относятся леса, расположенные в зеленых зонах (леса, расположенные на землях лесного фонда и землях иных категорий, выделяемые в целях обеспечения защиты населения от воздействия неблагоприятных явлений природного и техногенного происхождения, сохранения и восстановления окружающей среды) (пунктом 3 части 1 статьи 114 ЛК РФ).

В соответствии с частью 3 статьи 111 ЛК РФ, проведение сплошных рубок в защитных лесах осуществляется в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 21 настоящего Кодекса, и в случаях, если выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои средообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции, на лесные насаждения, обеспечивающие сохранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций, если иное не установлено настоящим Кодексом.

Согласно части 5 статьи 21 ЛК РФ в целях, предусмотренных пунктами 1 - 3 части 1 настоящей статьи (в том числе в целях проведения аварийно-спасательных работ), допускаются выборочные рубки и сплошные рубки деревьев, кустарников, лиан, в том числе в охранных зонах и санитарно-защитных зонах, предназначенных для обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации соответствующих объектов.

Согласно части 5 статьи 87 К РФ в лесохозяйственном регламенте в отношении лесов, расположенных в границах лесничеств, устанавливаются: 1) виды разрешенного использования лесов, определяемые в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса; 2) возрасты рубок, расчетная лесосека, сроки использования лесов и другие параметры их разрешенного использования; 3) ограничение использования лесов в соответствии со статьей 27 настоящего Кодекса; 4) требования к охране, защите, воспроизводству лесов.

Пунктом 1 части 1 статьи 25 и частью 1 статьи 29 ЛК РФ определено, что заготовка древесины является одним из видов использования лесов и представляет собой предпринимательскую деятельность, связанную с рубкой лесных насаждений, а также с вывозом из леса древесины.

Согласно части 2 статьи 29 ЛК РФ заготовка древесины осуществляется в эксплуатационных лесах, защитных лесах, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Виды деятельности, запрещенные в отдельных категориях защитных лесов, установлены статьями 112 - 116 ЛК РФ, их положений которых безусловного запрета на осуществление заготовки древесины и рубок в защитных лесах не следует. Однако, в соответствии с частью 6 статьи 111 ЛК РФ и частью 4 статьи 12 ЛК РФ в их правовой взаимосвязи, освоение защитных лесов осуществляется в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями, запрещается осуществление деятельности, несовместимой с из целевым назначением и полезными функциями.

Согласно части 1 статьи 19 ЛК РФ мероприятия по сохранению лесов, в том числе работы по охране, защите, воспроизводству лесов, лесоразведению, осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 настоящего Кодекса, и лицами, которые используют леса и (или) на которых настоящим Кодексом возложена обязанность по выполнению таких работ.

Пунктом 2 "Правил заготовки древесины и особенностей заготовки древесины в лесничествах, указанных в статье 23 Лесного кодекса Российской Федерации", утвержденных Приказом Минприроды России от 1 декабря 2020 г. N 993 "Об утверждении Правил заготовки древесины и особенностей заготовки древесины в лесничествах, указанных в статье 23 Лесного кодекса Российской Федерации" (далее - Правила заготовки древесины) также установлено, что заготовка древесины представляет собой предпринимательскую деятельность, связанную с рубкой лесных насаждений, а также с вывозом из леса древесины.

При осуществлении мероприятий, предусмотренных статьей 19 Лесного кодекса, заготовка соответствующей древесины осуществляется на основании договора купли-продажи лесных насаждений или указанного в части 5 статьи 19 Лесного кодекса контракта (согласно положениям пункта 3 Правил заготовки древесины).

Согласно пункту 10 Правил заготовки древесины заготовка древесины осуществляется в эксплуатационных лесах, защитных лесах, если иное не предусмотрено Лесным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами В эксплуатационных лесах с целью заготовки древесины осуществляются сплошные и выборочные рубки. Сплошные рубки в защитных лесах осуществляются в случаях, предусмотренных частью 5.1 статьи 21 ЛК РФ, и в случаях, если выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои средообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции.

Суды пришли к обоснованному выводу о том, что действующим лесным законодательством определен не только порядок проведения санитарных рубок в защитных лесах, а также круг субъектов, которым предоставлено право на проведение санитарных рубок в этих лесах и этот порядок отличен от порядка заготовки древесины в эксплуатационных лесах. Целью производства выборочных рубок в защитных лесах является сохранение их первоначального функционала, что соответствует положениям статьи 12 Лесного кодекса. Вследствие чего доводы кассационной жалобы о том, что лесное законодательство прямо предусматривает возможность заготовки древесины как в эксплуатационных, так и защитных лесах, а также исчерпывающий перечень ограничений для различных категорий защитных лесов подлежат отклонению, как основанный на неверном толковании норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Указание заявителя на отсутствие в законе прямого запрета на осуществление заготовки древесины и рубок в защитных лесах, а также предоставление земельных участков в таких лесах в аренду в указанных целях не может быть принято во внимание, поскольку на лесных участках, относящимся к категории защитных лесов - ценным лесам (нерестоохранные полосы лесов); лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов (леса, расположенным в зеленых зонах) могут проводиться исключительно рубки ухода за лесом и санитарные рубки. Рубка спелых и перестойных лесных насаждений в таких лесах не допускается, поскольку осуществление такой деятельности не соответствует назначению защиту лесов и выполняемым ими защитным функциям.

В целом доводы кассационной жалобы повторяют доводы, которыми была обоснована апелляционная жалоба и не могут служить основанием к отмене судебных актов, поскольку всем этим доводам уже дана надлежащая оценка судами, иных доводов, которые бы ранее не являлись предметом оценки судов заявителем не приведено.

Нарушений при рассмотрении дела норм процессуального права, которые являются основанием для отмены или изменения судебных актов в безусловном порядке, не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Иркутского областного суда от 22 мая 2023 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 7 сентября 2023 г. оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 26 февраля 2024 г.

Председательствующий

Судьи