Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 21 февраля 2024 г. по делу N 8а-1703/2024[88а-2897/2024]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Рахманкиной Е.П, судей Ульянкина Д.В, Циркуновой О.М, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы административного истца Шишанова Александра Валерьевича, прокурора Владимирской области на решение Ковровского городского суда Владимирской области от 22 марта 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Владимирского областного суда от 17 августа 2023 года, вынесенные по административному делу N 2а-197/2023 по административному исковому заявлению Шишанова Александра Валерьевича к прокуратуре Владимирской области, Ковровской городской прокуратуре, заместителю Ковровского городского прокурора Кузнецову Михаилу Игоревичу о признании действий (бездействия) незаконными.

Заслушав доклад судьи Ульянкина Д.В, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Шишанов А.В. обратился в суд с административным иском, в котором просил признать незаконными: ответы Ковровской городской прокуратуры Владимирской области от 11 мая 2022 года N 3952ж2018, от 9 марта 2022 года N 3952ж2018; бездействие Ковровской городской прокуратуры в части не проведения проверки по всем доводам его обращения от 7 февраля 2022 года, непринятия мер прокурорского реагирования на сообщение о нарушении законодательства, невнесении в систему АИК "Надзор" сведений по обращениям административного истца; возложить на административного ответчика обязанность по устранению допущенных нарушений.

В обоснование ссылался на то, что в нарушение закона проверка всех его доводов, содержащихся в обращениях, не проведена, полученные им ответы на обращения не мотивированны, меры прокурорского реагирования должным образом не приняты.

Решением Ковровского городского суда Владимирской области от 22 марта 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Владимирского областного суда от 17 августа 2023 года, административные исковые требования Шишанова А.В. удовлетворены частично: признаны незаконными и необоснованными ответы Ковровской городской прокуратуры от 11 мая 2022 года и от 09 марта 2023 года N 3952ж2018; признано незаконным бездействие Ковровской городской прокуратуры, выразившееся в нарушении срока рассмотрения обращения Шишанова А.В. от 07 февраля 2022 года и непредставлении ответа по всем доводам жалобы.

В кассационных жалобах, поступивших в суд кассационной инстанции 17 января, 13 февраля 2024 года, административным истцом Шишановым А.В. и прокурором Владимирской области ставится вопрос об отмене вынесенных судебных актов по основаниям нарушения норм материального и процессуального права, несоответствия выводов судов обстоятельствам дела.

Представитель административного истца по доверенности ФИО6 в судебном заседании суда кассационной инстанции поддержал кассационную жалобу Шишанова А.В, возражал против удовлетворения кассационной жалобы административного ответчика.

Представитель административного ответчика по доверенности ФИО7. в судебном заседании суда кассационной инстанции поддержала кассационную жалобу прокурора Владимирской области, возражала против удовлетворения кассационной жалобы административного истца.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания были извещены надлежащим образом.

Судебная коллегия в силу части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 2 статьи 328 КАС РФ, основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса.

Таких нарушения были допущены при рассмотрении дела судами первой и апелляционной инстанций.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 2202-1) прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции.

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Согласно статье 10 Федерального закона N 2202-1 в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Решение по жалобе на приговор, решение, определение и постановление суда может быть обжаловано только вышестоящему прокурору.

Поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством.

Ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом.

Прокурор в установленном законом порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения.

В соответствии с пунктом 2 статьи 21 Федерального закона N 2202-1, при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

В соответствии с частью 1 статьи 27 Федерального закона N 2202-1, при осуществлении возложенных на него функций прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба; использует полномочия, предусмотренные статьей 22 Федерального закона N 2202-1.

Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией РФ права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также установление порядка рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами регулируются Федеральным законом от 02....

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона N 59-ФЗ, граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.

В соответствии с частью 3 статьи 5 Федерального закона N 59-ФЗ гражданин при рассмотрении его обращения имеет право получать письменный ответ по существу поставленных вопросов либо уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных вопросов.

Частью 3 статьи 8 Федерального закона N 59-ФЗ предусмотрено, что письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию названных органов, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения.

В соответствии с указанными выше Законами Приказом Генерального Прокурора Российской Федерации от 30.01.2013 N 45 утверждена Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации (далее - Инструкция). По результатам предварительного рассмотрения обращения граждан принимается одно из решений, перечисленных в пункте 3.1 Инструкции (о принятии к разрешению или направлении в другие органы).

В силу пункта 5.1 Инструкции обращения граждан разрешаются в течение 30 дней со дня их регистрации в органах прокуратуры Российской Федерации, а не требующие дополнительного изучения и проверки - не позднее 15 дней, если иное не предусмотрено федеральным законодательством.

Как предусмотрено пунктом 6.6 Инструкции, ответ автору обращения с разъяснением требований действующего законодательства по письменному указанию начальника структурного подразделения, прокурора соответствующей прокуратуры может дать прокурорский работник, рассматривающий конкретное обращение.

В пункте 62 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" разъяснено, что суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.

Как следует из материалов административного дела и установлено судами, 7 февраля 2022 года Шишанов А.В. обратился в Ковровскую городскую прокуратуру с жалобой на действия должностных лиц администрации г. Коврова, в которой указывал на нарушения земельного и градостроительного законодательства администрацией г. Коврова, допущенные при принятии решений по планировке территории в районе ул. Еловой при образовании земельного участка для предоставления Ермоленко Д.М, в котором просил провести проверку причин, по которым ответственное должностное лицо администрации г. Коврова не предоставило суду в 2018 году информацию о том, что объект недвижимости, на который решением арбитражного суда признано право собственности за Ермоленко Д.М, частично расположен на землях неразграниченной собственности, для размещения объекта не предназначенных; а также причин, по которым данное решение арбитражного суда не было обжаловано в дальнейшем. В этой связи заявитель выдвинул предположение о наличии в действиях ответственных должностных лиц администрации г. Коврова признаков преступления (халатности и злоупотребления служебным положением). Заявитель просил провести проверку по указанным в жалобе фактам, привлечь виновных лиц к установленной законом ответственности, а также выйти в суд с заявлением о пересмотре дела N А11-3688/2018 по вновь открывшимся обстоятельствам и с иском о сносе самовольного строения.

На обращения Шишанова А.В. прокуратурой даны ответы от 9 марта 2022 года, от 11 мая 2022 года, от 9 марта 2023 года.

Из содержания ответа заместителя Ковровского городского прокурора Кузнецова М.И. от 9 марта 2022 года следует, что решением Арбитражного суда Владимирской области от 20 августа 2018 г. по делу N А11-3688/2018 за Ермоленко Д.М. признано право собственности на самовольную постройку - здание с кадастровым номером 33:20:016203:38. Прокурор участником данного процесса не являлся. Заявителю разъяснено право на обжалование указанного решения суда. Кроме того, сообщены обстоятельства формирования земельного участка, смежного с земельным участком с кадастровым номером 33:20:016203:36, принадлежащим Шишанову А.В. на праве аренды. Разъяснены положения земельного законодательства, право на оспаривание принятых решений, затрагивающих права административного истца, в судебном порядке.

В ответах прокуратуры от 11 мая 2022 г, от 9 марта 2023 г. даны разъяснения земельного и градостроительного законодательства, разъяснения, аналогичные по своему содержанию ответу от 9 марта 2022 г, также сообщено о праве на ознакомление с материалами надзорного производства.

Признавая незаконными и необоснованными ответы прокуратуры от 9 марта 2022 года, от 11 мая 2022 года, суды нижестоящих инстанций исходили из нарушения административным ответчиком требований статьи 10 Федерального закона N 59-ФЗ, поскольку данные ответы не являются исчерпывающими. А мотивированный ответ по всем поставленным в обращении от 7 февраля 2022 года был подготовлен прокуратурой только 9 марта 2023 года, то есть более чем через год.

По мнению судебной коллегии, выводы судов являются преждевременными, поскольку они сделаны без учета доводов сторон относительно заявленных требований, а также должной оценки содержания оспариваемых ответов с учетом полномочий административного ответчика, предусмотренных Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", не полной мере учтены разъяснения, содержащиеся в пункте 62 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации". Кроме того, судами не установлено, какие именно действия (бездействие) административного ответчика повлекли за собой нарушение прав административного истца, сущность допущенного нарушения.

С учетом изложенного судебная коллегия находит обжалуемые судебные акты подлежащими отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду первой инстанции следует учесть изложенное и разрешить дело в зависимости от установленных обстоятельств, в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ковровского городского суда Владимирской области от 22 марта 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Владимирского областного суда от 17 августа 2023 года отменить. Административное дело направить на новое рассмотрение в Ковровский городской суд Владимирской области.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный ч.2 ст. 318 КАС РФ.

Мотивированный текст кассационного определения изготовлен 28 февраля 2024 года.

Председательствующий

Судьи: