Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 13 февраля 2024 г. по делу N 8а-280/2024-(8а-31885/2023)[88а-3441/2024]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Карякина Е.А, Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданную 14 февраля 2023 года кассационную жалобу Никитина В.Л. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 20 декабря 2022 года по административному делу N 2а-3755/2022 по административному исковому заявлению Никитина Владислава Леонидовича к Ставропольскому отделу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области, Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Управление Росреестра) по Самарской области о признании незаконным отказа в осуществлении государственного кадастрового учета изменения вида разрешенного использования земельного участка, возложении обязанности устранить допущенное нарушение.

Заслушав доклад судьи Карякина Е.А, изложившего обстоятельства административного дела, содержание судебных актов, принятых по административному делу и доводы кассационной жалобы, возражения представителя Управления Росреестра по Самарской области по доверенности Кудиновой В.В. относительно удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Никитин В.Л. (далее также - административный истец, заявитель) обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным отказа Управления Росреестра по Самарской области (далее - административный ответчик, регистрирующий орган, управление) в осуществлении государственного кадастрового учета изменения вида разрешенного использования земельного участка.

В обоснование административного искового заявления указано, что административный истец является собственником земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес", площадью 6 031 кв.м, категория земель: земли населенных пунктов; вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства (далее - земельный участок), находящегося в зоне полосы отвода автодороги федерального значения II категории.

Административный истец обратился в регистрирующий орган с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка с "для сельскохозяйственного производства" на "объекты дорожного сервиса (4.9.1)", предоставив градостроительный план земельного участка, подтверждающий, что земельный участок расположен на территории, на которую действие градостроительного регламента не распространяется.

Уведомлением регистрирующего органа от 22 февраля 2022 года осуществление государственного кадастрового учета по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка приостановлено, а уведомлением от 17 мая 2022 года в осуществлении государственного кадастрового учета отказано.

По мнению административного истца, отказ является неправомерным, нарушающим его права, свободы и законные интересы, в связи с чем он просил суд: признать незаконным отказ Управления Росреестра по Самарской области в лице Ставропольского отдела от 17 мая 2022 года в осуществлении государственного кадастрового учета изменения вида разрешенного использования принадлежащего ему земельного участка, расположенного по адресу: "адрес", площадью 6 031 кв.м, кадастровый N; возложить на управление обязанность произвести государственный кадастровый учет по изменению вида разрешенного использования земельного участка - изменить вид разрешенного использования земельного участка на "объекты дорожного сервиса (4.9.1)" и внести изменения характеристик земельного участка в ЕГРН.

Решением Центрального районного суда города Тольятти Самарской области от 20 сентября 2022 года признано незаконным уведомление Управления Росреестра по Самарской области от 17 мая 2022 года N КУДВ-001/2022-5565463/3 об отказе в государственном кадастровом учете изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты"; на Управление Росреестра по Самарской области возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Никитина В.О. N MFC-0243/2022-9417-1 от 14 февраля 2022 года.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 20 декабря 2022 года решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления Никитина В.Л.

В кассационной жалобе, поданной в Шестой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции Никитин В.Л. просит об отмене апелляционного определения как постановленного при неправильном применении норм материального права, несоответствии выводов суда фактическим обстоятельствам дела с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

В кассационной жалобе её податель указывает на несогласие с выводом суда апелляционной инстанции о правомерности оспариваемого отказа, автор жалобы утверждает, что не основан на законе и противоречит действительности вывод суда апелляционной инстанции о том, что нет сведений о нахождении земельного участка в полосе отвода автомобильной дороги.

По мнению автора жалобы, не имеет под собой правовых оснований вывод суда апелляционной инстанции о том, что земельный участок представляет собой территорию общего пользования. Его обращение в управление направлено на установление соответствия вида разрешенного использования принадлежащего ему земельного участка функциональной зоне генерального плана, в которой он находится (зона инженерной и транспортной инфраструктуры), с учетом того, что закон предоставляет ему как собственнику самостоятельно определять его вид разрешенного использования.

Участвующие в деле лица извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы своевременно и надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы, содержащиеся в кассационной жалобе, выслушав явившегося участника, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего административного дела.

В соответствии с частью 1 статьи 8 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Федеральный закон N 218-ФЗ), в её редакции, действовавшей на дату принятия Управлением Росреестра по Самарской области оспариваемого уведомления, в кадастр недвижимости вносятся основные и дополнительные сведения об объекте недвижимости.

Сведения о виде или видах разрешенного использования земельного участка, здания, сооружения, помещения относятся к дополнительным сведениям об объекте недвижимости (пункт 4 части 5 статьи 8 Федерального закона N 218-ФЗ).

Статьёй 13 упомянутого Закона, действовавшего на дату принятия Управлением Росреестра по Самарской области оспариваемого уведомления, определен порядок внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости, в соответствии с которым такая возможность осуществлялась:

в результате государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав - при внесении основных сведений об объекте недвижимости и сведений о правах, об ограничениях прав и обременениях объекта недвижимости, о сделках, подлежащих на основании федерального закона государственной регистрации;

в порядке межведомственного информационного взаимодействия - при внесении дополнительных сведений об объекте недвижимого имущества, при внесении сведений в реестр границ, а также в установленных настоящим Федеральным законом случаях сведений о лице, за которым зарегистрировано право на объект недвижимости, а также лице, в пользу которого установлены ограничения права, обременения объекта недвижимости;

в уведомительном порядке - при внесении в установленных настоящим Федеральным законом случаях дополнительных сведений, внесение которых в Единый государственный реестр недвижимости не влечет за собой переход, прекращение права, ограничение права или обременение объекта недвижимости.

Согласно части 1 статьи 33 Федерального закона N 218-ФЗ в случае, если указанные в частях 1, 5, 7 - 9, 12, 13, 15.1 статьи 32 названного Закона сведения не внесены в Единый государственный реестр недвижимости в сроки, установленные статьей 34 этого федерального закона, заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном для представления заявления на государственный кадастровый учет и (или) государственную регистрацию прав, обратиться в орган регистрации прав с заявлением о внесении соответствующих сведений в Единый государственный реестр недвижимости, форма, требования к заполнению и к формату в электронной форме которого устанавливаются органом нормативно-правового регулирования.

При этом, согласно части упомянутой статьи, орган регистрации прав в течение трех рабочих дней со дня получения заявления, указанного в части 1 настоящей статьи, самостоятельно запрашивает документы (содержащиеся в них сведения) в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Орган регистрации прав отказывает во внесении в Единый государственный реестр недвижимости сведений в порядке межведомственного информационного взаимодействия по заявлению заинтересованного лица, если органы государственной власти и органы местного самоуправления уведомляют об отсутствии документов (содержащихся в них сведений), необходимых для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости в порядке межведомственного информационного взаимодействия. Орган регистрации прав в течение трех рабочих дней со дня получения указанного уведомления направляет заявителю соответствующий отказ в порядке, установленном органом нормативно-правового регулирования (часть 4).

По смыслу приведенного правового регулирования возможность отказа во внесении изменений в сведения ЕГРН об объекте недвижимости обусловлена лишь уведомлением органов государственной власти и органов местного самоуправления об отсутствии соответствующих документов.

В соответствии с частью 7 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

При этом согласно части 5 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами.

Из содержания подпункта 4 пункта 14 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что в решении об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, являющегося одним из оснований для осуществления государственного кадастрового учета, указываются территориальная зона, в границах которой образуется земельный участок, или в случае, если на образуемый земельный участок действие градостроительного регламента не распространяется или для образуемого земельного участка не устанавливается градостроительный регламент, вид разрешенного использования образуемого земельного участка.

Таким образом, по смыслу приведенного правового регулирования в отношении земельных участков, на которые действие градостроительного регламента не распространяется, могут быть установлены виды их разрешенного использования, в том числе при их образовании, либо при реализации указанными в части 7 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации органами публичных функций.

Во исполнение указанных полномочий, постановлением Мэрии городского округа Тольятти Самарской области от 22 апреля 2010 года N 1027-п/1 утверждено Положения об использовании земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются.

Согласно пункту 10.2 упомянутого Положения в границах полосы отвода допускается вид разрешенного использования земельного участка - объекты дорожного сервиса.

В соответствии с пунктом 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Согласно пунктам 3, 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Наряду с этим часть 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает, что действие градостроительного регламента не распространяется в том числе на земельные участки в границах территорий общего пользования (пункт 2); предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами (пункт 3).

Использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (часть 7 статьи 36, часть 5 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Решением Думы городского округа Тольятти Самарской области от 24 декабря 2008 года N 1059 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа Тольятти, согласно пункту 9 статьи 18 которых использование земельных участков, на которые действия градостроительных регламентов не распространяются или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, регулируется отдельным правовым актом.

Статьей 19 Правил землепользования и застройки, регулирующей порядок застройки и использования земельных участков, объектов капитального строительства на территориях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, предусмотрено, что в границах территорий общего пользования (площадей, улиц, проездов, набережных, береговых полос водных объектов общего пользования, скверов, бульваров и других подобных территорий), а также в границах земельных участков, предназначенных для размещения линейных объектов и (или) занятых линейными объектами, решения об использовании земельных участков, использовании и строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, линейных объектов принимает администрация в соответствии с положениями Генерального плана городского округа Тольятти, а также требованиями технических регламентов, строительных, санитарно-эпидемиологических норм и правил, Нормативов градостроительного проектирования Самарской области и/или городского округа Тольятти, документации по планировке территории, проектной документации, проектов благоустройства улиц и зон и другими требованиями действующего законодательства.

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об автомобильных дорогах).

Статьей 3 Закона об автомобильных дорогах раскрывается понятие полосы отвода автомобильной дороги, которая представляет собой земельные участки (независимо от категории земель), которые предназначены для размещения конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и на которых располагаются или могут располагаться объекты дорожного сервиса; а также понятие придорожной полосы автомобильной дороги как территорий, которые прилегают с обеих сторон к полосе отвода автомобильной дороги и в границах которых устанавливается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения требований безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания автомобильной дороги, ее сохранности с учетом перспектив развития автомобильной дороги.

Правовой режим полосы отвода автомобильной дороги и придорожной полосы автомобильной дороги раскрыт в статьях 25, 26 Закона об автомобильных дорогах.

Так, в силу части 8 статьи 26 Закона об автомобильных дорогах строительство, реконструкция в границах придорожных полос автомобильной дороги объектов капитального строительства, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности, объектов дорожного сервиса, установка рекламных конструкций, информационных щитов и указателей допускаются при наличии согласия в письменной форме владельца автомобильной дороги.

При этом границы полосы отвода автомобильной дороги определяются на основании документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных земельным законодательством. Подготовка документации по планировке территории, предназначенной для размещения автомобильных дорог и (или) объектов дорожного сервиса, осуществляется с учетом утверждаемых Правительством Российской Федерации норм отвода земель для размещения указанных объектов (часть 1 статьи 25 Закона об автомобильных дорогах). Такие нормы утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2009 года N 717.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2004 года N 374 утверждено Положение о Федеральном дорожном агентстве (Росавтодор), в соответствии с которым данное ведомство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, в том числе в области учета автомобильных дорог, а также функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на городском наземном электрическом транспорте.

Названным Положением к компетенции Росавтодора отнесено среди прочего: принятие решений об изъятии для федеральных нужд земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества для строительства и реконструкции автомобильных дорог федерального значения, а также о резервировании земель для указанных целей; принятие решений о подготовке документации по планировке территории в целях развития автомобильных дорог общего пользования федерального значения; согласование проекта планировки территории, предусматривающего строительство, реконструкцию линейного объекта федерального значения, линейного объекта регионального значения или линейного объекта местного значения, в соответствии с которым необходима реконструкция существующих линейного объекта или линейных объектов, утверждение проекта планировки которых отнесено к полномочиям Агентства; определение видов разрешенного использования земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог федерального значения, на которые действия градостроительных регламентов не распространяются.

Как следует из материалов административного дела и установлено судами, административный истец обратился в Управление Росреестра по Самарской области с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N с "для сельскохозяйственного производства" на "объекты дорожного сервиса (4.9.1)", указывая, что данный земельный участок находится в зоне полосы отвода автодороги федерального значения II категории.

В соответствии с градостроительным планом земельного участка N РФ N-4451 от 8 февраля 2022 года земельный участок расположен на территории, на которую действие градостроительного регламента не распространяется, объекты капитального строительства на нем отсутствуют, проект планировки территории не утвержден.

Из ответа заместителя Главы городского округа Тольятти от 3 марта 2022 года на межведомственный запрос следует, что в соответствии с Генеральным планом городского округа Тольятти Самарской области, утвержденным решением Думы городского округа Тольятти от 25 мая 2018 года N 1756, земельный участок с кадастровым номером N расположен в границах функциональной зоны: зона инженерной и транспортной инфраструктуры. Мероприятиями по развитию и размещению планируемых объектов капитального строительства транспортных сооружений Генерального плана городского округа Тольятти Самарской области предусмотрено строительство транспортной развязки в разных уровнях "адрес" - первый этап.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа Тольятти, утвержденными решением Думы городского округа Тольятти от 24 декабря 2008 года N 1059, для указанного земельного участка территориальная зона не установлена.

Решением Думы городского округа Тольятти Самарской области от 25 мая 2018 года N 1756 утвержден Генеральный план городского округа Тольятти Самарской области.

Генеральным планом земельный участок административного истца с кадастровым номером N с видом разрешенного использования "для сельскохозяйственного производства" отнесен к функциональной зоне инженерной транспортной инфраструктуры и согласно представленному градостроительному плану земельного участка расположен в границах территории, в отношении которой действие градостроительного регламента не распространяется.

Разрешая административный спор и признавая оспариваемое решение административного ответчика незаконным, суд первой инстанции исходил из того, что административным ответчиком вопреки требованиям части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не представлены доказательства правомерности принятого им решения. Оспариваемое решение регистрирующего органа согласно выводу суда основано на формальном подходе и привело к нарушению прав и законных интересов административного истца.

Отменяя решение суда первой инстанции и принимая по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления, суд апелляционной инстанции отметил, что на основании оценки доказательств достоверно установлено нахождение земельного участка на территории общего пользования, в связи с чем указал на ошибочность выводов суда первой инстанции о недоказанности данного факта.

Судом апелляционной инстанции на основании вышеизложенного сделан вывод, что в рассматриваемом случае вид разрешенного использования в силу особенностей правового режима и назначения земельного участка не может относиться к числу выбираемых собственником земельного участка. Так, в порядке межведомственного информационного взаимодействия управлением у органа местного самоуправления запрошена информация в отношении земельного участка: территориальной зоны его расположения; оснований его отнесения к территории, на которую действие градостроительных регламентов не распространяется, что послужило основанием для приостановления осуществления действий по государственному кадастровому учету, а впоследствии по итогам получения ответа, на который имеется ссылка в оспариваемом решении - для отказа государственного кадастрового учёта.

Между тем с означенными выводами суда апелляционной инстанции согласиться не представляется возможным по следующим основаниям.

Разрешая административный спор, суд в силу критериев, вытекающих из части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, должен оценивать оспариваемое решение уполномоченного органа с точки зрения его правомерности и обоснованности, чтобы в каждом конкретном случае не допустить несоразмерного ограничения прав, гарантируемых статьей 36 Конституции Российской Федерации.

Так, обращаясь в суд с административным иском, Никитин В.Л. ссылался на то, что принадлежащий ему земельный участок находится в зоне полосы отвода автомобильной дороги федерального значения второй категории.

Вместе с тем суд апелляционной инстанции, установив нахождение земельного участка административного истца в границах территории, в отношении которой действие градостроительного регламента не распространяется, ограничился выяснением вопроса согласования изменения вида разрешенного использования органом местного самоуправления без установления обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения возникшего спора: не определив территориальную зону, в которой находится спорный земельный участок, не выяснив при этом факт нахождения земельного участка в полосе отвода автомобильной дороги федерального значения второй категории или в придорожной полосе автомобильной дороги, как это утверждает административный истец, принималось ли в отношении земельного участка с кадастровым номером N решение об изъятии, отнесен ли земельный участок к территории общего пользования.

Суд апелляционной инстанции в нарушение принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда не предпринял надлежащих мер к установлению правового статуса земельного участка административного истца.

Таким образом, судом апелляционной инстанции, разрешившим административное дело по апелляционной жалобе управления, не установлены все юридически значимые обстоятельства для правильного разрешения административного спора, что повлекло принятие им неправильного судебного акта.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда такой акт содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении").

Допущенное судом апелляционной инстанции нарушение процессуального закона является основанием для отмены постановленного им апелляционного определения.

Поскольку по делу требуется установление всех юридически значимых обстоятельств, в том числе посредством истребования и оценки новых доказательств, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции, постольку административное дело подлежит направлению на новое апелляционное рассмотрение.

При новом рассмотрении административного дела суду апелляционной инстанции надлежит учесть вышеизложенное, проверить все доводы сторон и разрешить административное дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

Руководствуясь частью 1 статьи 329 и статьёй 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 20 декабря 2022 года отменить, административное дело N 2а-3755/2022 направить на новое апелляционное рассмотрение в Самарский областной суд.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 19 февраля 2024 года.

Председательствующий:

Судьи: