Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 21 февраля 2024 г. по делу N 8а-1025/2024[88а-3263/2024]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Чирковой Т.Н, судей Хорошевской М.В, Ладейщиковой М.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы администрации города Лабытнанги, Департамента тарифной политики, энергетики и жилищно-коммунального комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 11 декабря 2023 года по административному делу N2а-870/2023 по административному исковому заявлению прокурора города Лабытнанги к администрации города Лабытнанги о признании незаконным бездействия по непринятию мер к заключению концессионного соглашения в отношении объектов тепло-, водоснабжения и водоотведения, возложении обязанности по обеспечению передачи прав пользования объектами тепло-, водоснабжения, водоотведения.

Заслушав доклад судьи Хорошевской М.В. об обстоятельствах дела и доводах кассационной жалобы, возражения на кассационные жалобы прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Трошкиной А.В, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Прокурор г. Лабытнанги в интересах неопределённого круга лиц обратился с административным иском к администрации г. Лабытнанги, указав, что объекты тепло-, водоснабжения и водоотведения, расположенные на территории г. Лабытнанги и в п. Харп, указанные в административном исковом заявлении, и являющиеся муниципальным имуществом, переданы по договорам аренды ОАО "Тепло-Энергетик" и АО "Харп-Энерго-Газ".

Поскольку передача прав владения и пользования объектами систем тепло, водоснабжения и водоотведения должна осуществляться на основании концессионного соглашения, заключённого по результатам открытого конкурса, на администрацию муниципального образования г. Лабытнанги должна быть возложена обязанность по принятию мер к заключению такого соглашения и по обеспечению передачи прав пользования в отношении данных объектов тепло-, водоснабжения и водоотведения, являющихся муниципальным имуществом. Прокурор также полагал, что бездействие администрации муниципального образования г. Лабытнанги по не принятию мер к заключению концессионного соглашения создает угрозу жизни и здоровью неопределённого круга лиц, может повлечь нарушение прав граждан на благоприятные и безопасные условия проживания.

Решением Лабытнангского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 16 августа 2023 года в удовлетворении требований прокурора отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 11 декабря 2023 года решение Лабытнангского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 16 августа 2023 года отменено в части отказа в удовлетворении требований о возложении на администрацию г. Лабытнанги обязанности обеспечить передачу объектов тепло-, водоснабжения, водоотведения, находящихся в собственности муниципального образования городской округ г. Лабытнанги, в соответствии с требованиями Федерального закона от 21 июля 2005 г N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях".

Принято в данной части новое решение, которым на Администрацию г. Лабытнанги возложена обязанность обеспечить передачу объектов тепло-, водоснабжения, водоотведения, находящихся в собственности муниципального образования городской округ г. Лабытнанги, расположенных в г. Лабытнанги и в п. Харп, указанных в соответствующих реестрах муниципального имущества, в соответствии с требованиями Федерального закона от 21 июля 2005 г N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях". В остальной части решение оставлено без изменения, апелляционное представление без удовлетворения.

В поданных администрацией г. Лабытнанги и Департаментом тарифной политики, энергетики и жилищно-коммунального комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа 22 декабря 2023 года и 02 февраля 2024 года, соответственно, кассационных жалобах их представители просят состоявшееся по делу апелляционное определение отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции, ссылаясь на незаконность и необоснованность судебного акта, нарушение норм материального права.

Согласно письменных пояснений представителей заинтересованных лиц - Муниципального учреждения "Департамент градостроительства, землепользования и имущественных отношений администрации г. Лабытнанги", ОАО "Тепло-Энергетик", по мнению указанных лиц, имеются основания для удовлетворения кассационных жалоб.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационных жалоб в соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такие нарушения допущены при рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанцией.

Как следует из материалов дела, в результате проведения проверки исполнения органами местного самоуправления законодательства о концессионных соглашениях в отношении объектов тепло-, водоснабжения и водоотведения прокуратурой г. Лабытнанги выявлено, что администрацией муниципального образования г. Лабытнанги объекты тепло-, водоснабжения и водоотведения, являющиеся муниципальным имуществом, переданы по договорам аренды ОАО "Тепло-Энергетик" и АО "Харп-Энерго-Газ".

Конкурс на заключение концессионного соглашения в отношении этих объектов не проведён, концессионное соглашение не заключено.

По результатам рассмотрения представления прокурора об устранении нарушений требований законодательства администрацией муниципального образования г. Лабытнанги дан ответ от 22 января 2020 года о том, что администрацией были разработаны проекты планов мероприятий по заключению концессионных соглашений и направлены в адрес Департамента тарифной политики, энергетики и жилищно-коммунального комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа на согласование, которым в последующем внесены в них дополнения. Заключение концессионных соглашений запланировано на ноябрь 2024 года. при этом, в ответе обращено внимание, что в настоящее время в отношении спорных объектов имеют место действующие договоры аренды.

Отказывая в удовлетворении требований административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что администрацией г. Лабытнанги принимаются меры к заключению концессионного соглашения, соответственно незаконного бездействия по спорному вопросу не установлено. Кроме того, в настоящее время спорное имущество передано хозяйствующим субъектам ОАО "Тепло-Энергетик" и АО "Харп-Энерго-Газ" по действующим договорам аренды, изменить которые путем понуждения указанных предприятий заключить концессионное соглашение администрация г. Лабытнанги не вправе.

Соглашаясь с выводами суда первой инстанции об отсутствии на стороне администрации г. Лабытнанги незаконного бездействия по не принятию мер к заключению концессионного соглашения, судебная коллегия окружного суда отменила решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении требований о возложении обязанности обеспечить передачу объектов тепло-, водоснабжения, водоотведения в соответствии с требования Федерального закона от 21 июля 2005 г N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", признав указанные выводы не соответствующие нормам материального права, регулирующие спорные правоотношения.

Разрешая заявленные требования в данной части, суд апелляционной инстанции исходил из того, что с 08 мая 2013 г. передача органом местного самоуправления прав владения и пользования объектами тепло, водоснабжения и водоотведения, находящимися в муниципальной собственности, возможна только по концессионным соглашениям, заключённым по результатам проведённого открытого конкурса.

Поскольку указанная обязанность администрацией г. Лабытнанги на момент рассмотрения дела не исполнена, спорные объекты переданы юридическим лицам по договорам аренды, заключённым без проведения конкурса, что противоречит требованиям Федерального закона от 21 июля 2005 г N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", суд апелляционной инстанции пришёл к выводу об удовлетворении требований прокурора о возложении на администрацию, как на собственника данных объектов, обязанности по обеспечению их передачи в соответствии с названным законом.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции с такими выводами суда апелляционной инстанции согласиться не может.

Согласно ст. 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда должно быть законным и обоснованным.

Решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права (п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении").

Как разъяснено в п. 11 названного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, резолютивная часть решения должна содержать исчерпывающие выводы, вытекающие из установленных в мотивировочной части фактических обстоятельств.

В связи с этим в ней должно быть чётко сформулировано, что именно постановилсуд по заявленному иску, кто, какие конкретно действия и в чью пользу должен произвести, за какой из сторон признано оспариваемое право.

Судом должны быть разрешены и другие вопросы, указанные в законе, с тем чтобы решение не вызывало затруднений при исполнении. При отказе в заявленных требованиях полностью или частично следует точно указывать, кому, в отношении кого и в чём отказано.

Выполнение процессуальных предписаний к содержанию резолютивного вывода суда и его оформлению призвано обеспечить реальность исполнения судебного решения, то есть осуществление стадии реализации прав и обязанностей в процессе правового регулирования.

С учётом изложенного резолютивная часть решения суда должна содержать конкретные предписания ответчику по совершению действий, которые приведут к восстановлению нарушенных прав истца.

В этой связи, постановляя решение, суд должен удостовериться, что данные действия могут быть и должны быть совершены ответчиком и действительно приведут к восстановлению нарушенных прав.

Обжалуемым решением суда на ответчика фактически возложена обязанность провести открытый конкурс на право заключения концессионного соглашения в отношении принадлежащих ему объектов тепло-, водоснабжения и водоотведения, по результатам его проведения заключить соответствующее концессионное соглашение.

Согласно ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Полномочия органов местного самоуправления определены в ст. ст. 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении).

В п. 4 ч. 1 ст. 16 Закона о местном самоуправлении установлено, что организация в границах муниципального округа водоснабжения населения, водоотведения относится к вопросам местного значения муниципального, городского округа в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

Согласно п. 4 ч. 1 ст. 17 названного Федерального закона в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями в сфере теплоснабжения, предусмотренными Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), а также водоснабжения и водоотведения, предусмотренными Федеральным законом от 07 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон о водоснабжении).

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 6 Закона о теплоснабжения к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, городских округов по организации теплоснабжения на соответствующих территориях относится организация надежного обеспечения теплоснабжения потребителей на территориях поселений, городских округов, в том числе принятие мер по организации обеспечения теплоснабжения потребителей в случае неисполнения теплоснабжающими организациями или теплосетевыми организациями своих обязательств либо отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств.

В соответствии с пп. 1, 9 ч. 1 ст. 6 Закона о водоснабжении к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных округов, городских округов по организации водоснабжения и водоотведения на соответствующих территориях относится организация водоснабжения населения, в том числе принятие мер по организации водоснабжения населения и (или) водоотведения в случае невозможности исполнения организациями, осуществляющими горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, своих обязательств либо в случае отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств; заключение соглашений об условиях осуществления регулируемой деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения в случаях, предусмотренных данным законом.

В силу ст. 28.1 Закона о теплоснабжения, ст. 41.1 Закона о водоснабжении передача прав владения и пользования объектами теплоснабжения, отдельными объектами систем водоснабжения и водоотведения, находящимися в муниципальной собственности, осуществляется по договорам аренды таких объектов, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации с учётом особенностей, установленных данным законом по концессионным соглашениям, заключённым в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.

Осуществление полномочий по организации в границах поселения, муниципального округа, городского округа теплоснабжения населения, водоснабжения и водоотведения посредством передачи прав владения и (или) пользования централизованными системами теплоснабжения, горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в муниципальной собственности, реализуется по договорам их аренды или по концессионным соглашениям, за исключением случаев передачи прав владения, пользования, распоряжения такими системами и (или) объектами в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации, относительно объектов теплоснабжения также - о несостоятельности (банкротстве).

По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счёт создать и (или) реконструировать определённое этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности (ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", далее - Закон о концессионных соглашениях).

Как предусмотрено ч. 1 ст. 3 и п. 11 ч. 1 ст. 4 Закона о концессионных соглашениях, в случае, если объектом концессионного соглашения являются объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем, подготовка, заключение, исполнение, изменение и прекращение концессионных соглашений осуществляются с учётом особенностей, установленных гл. 4 данного закона.

В соответствии с ч. 1 ст. 39 вышеуказанного закона по концессионному соглашению, объектом которого являются объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем и концедентом по которому выступает муниципальное образование, третьей стороной в обязательном порядке является также субъект Российской Федерации, в границах территории которого находится имущество, передаваемое концессионеру по концессионному соглашению, в случае, если полномочия по государственному регулированию тарифов в сфере теплоснабжения, в сфере водоснабжения и водоотведения не переданы указанному муниципальному образованию в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и если при осуществлении концессионером деятельности, предусмотренной таким концессионным соглашением, реализация концессионером производимых товаров, выполнение работ, оказание услуг осуществляются по регулируемым ценам (тарифам) и (или) с учётом установленных надбавок к ценам (тарифам).

Возлагая на администрацию муниципального образования г. Лабытнанги в резолютивной части апелляционного определения обязанность заключить концессионное соглашение, суд апелляционной инстанции не учел что согласно п. 1 ст. 420 Гражданского кодекса Российской Федерации договором признаётся соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей.

На заключение концессионного соглашения, которое является гражданско-правовым договором, исходя из положений Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре, необходимо волеизъявление всех участвующих сторон, согласование между ними условий договора.

Возлагая на концедента обязанность заключить концессионное соглашение, суд не определилего иные стороны (концессионера и иных лиц) и условия, на которых такое соглашение должно быть заключено.

Кроме того, абстрактная обязанность заключить концессионное соглашение по результатам проведения конкурса также не сможет быть исполнена в случае отказа участника конкурса от подписания концессионного соглашения или объявлении конкурса несостоявшимся (ч. 2 ст. 36 Закона о концессионных соглашениях).

Следует также отметить, что по общему правилу концессионное соглашение заключается в отношении имущества, свободного от прав третьих лиц, однако объекты тепло-, водоснабжения и водоотведения, в отношении которых заявлены исковые требования, не являются свободными от прав третьих лиц, так как переданы администрацией муниципального образования по действующим договорам аренды ОАО "Тепло-Энергетик" и АО "Харп-Энерго-Газ", на что указывают кассаторы.

Аналогичные доводы ими приводились на протяжении всего рассмотрения настоящего спора.

При этом, данные договоры аренды не прекратили своё действие, не расторгнуты и не признаны недействительными, однако суд апелляционной инстанции данному обстоятельству не дал никакой оценки.

Суд апелляционной инстанции также не учёл, что способы защиты гражданских прав предусмотрены ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Избранный способ защиты нарушенного права должен в случае удовлетворения иска привести к его восстановлению, при этом он не должен допускать нарушение прав других лиц, добросовестность действий которых предполагается.

Фактически возложение обязанности провести конкурс и заключить по его результатам концессионное соглашение приведёт к нарушению прав ОАО "Тепло-Энергетик" и АО "Харп-Энерго-Газ", как участников гражданского оборота, которые вправе рассчитывать на его стабильность.

Кроме того, судом апелляционной инстанции оставлены без внимания доводы административного ответчика о том, что не весь объем заявленного в административном иске имущества относится к объектам тепло-, водоснабжения и водоотведения.

В настоящем случае судом апелляционной инстанции при постановлении определения не были соблюдены требования о законности и обоснованности судебного акта, а потому допущенные нарушения являются существенными и непреодолимыми, в связи с чем могут быть исправлены только посредством его отмены.

При таких обстоятельствах, обжалованный судебный акт подлежит отмене, дело направлению в суд апелляционной инстанции на новое рассмотрение в порядке гражданского судопроизводства.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное, проанализировать характер правоотношений, из которых возник спор (договорные правоотношения), правильно определить обстоятельства, входящие в предмет доказывания, и доказательства, которыми в соответствии с законом эти обстоятельства могут быть установлены, оценить все представленные доказательства в их совокупности и разрешить дело в соответствии с требованиями закона.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 11 декабря 2023 года отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции в порядке гражданского судопроизводства.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный часть 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 22 февраля 2024 года.

Председательствующий

Судьи