Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 06 февраля 2024 г. по делу N 66а-207/2024

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В.

судей Кустова А.В. и

Селиверстовой И.В.

при секретаре Сахарове Р.П.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-70/2023 по административному исковому заявлению Устенко Натальи Александровны о признании недействующими Правил землепользования и застройки Заволжского сельского поселения, по апелляционным жалобам Устенко Натальи Александровны и Муниципального Совета Ярославского муниципального района на решение Ярославского областного суда от 2 октября 2023 года, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В, объяснения представителя административного истца Маврина А.В, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Муниципального Совета Ярославского муниципального района Ярославской области от 24 декабря 2020 года N 91 утверждены Правила землепользования и застройки Заволжского сельского поселения Ярославского муниципального района (далее - Правила землепользования и застройки).

Данное решение опубликовано в издании "Ярославский агрокурьер", N 66, 16 декабря 2020 года.

9 июня 2023 года Устенко Н.А. обратилась в Ярославский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими Правил землепользования и застройки в части.

В обоснование заявленных требований указала, что распоряжением Управления градостроительства, имущественных и земельных отношений администрации Ярославского муниципального района от 3 марта 2023 года N 263 в соответствии с подпунктом 1 пункта 8 статьи 39.15, подпунктом 3 пункта 16 статьи 11.10, пунктом 1 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктом 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодека Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 137-ФЗ) ей отказано в предварительном согласовании предоставления земельного участка и утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, из земель населенных пунктов, в территориальной зоне СХ-1 "Зона сельскохозяйственного использования", площадью 1 172 кв. м, с целью: "для ведения личного подсобного хозяйства" с описанием местоположения: Российская Федерация, Ярославская область, Ярославский район, Заволжское сельское поселение, Левцовский сельский округ, д. Григорьевское, расположенного в части приаэродромной территории аэродрома Ярославль (Туношна) (подзона 5) (76:00-6.776), поскольку предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами, а именно: согласно Правилам землепользования и застройки предельные минимальные размеры земельных участков в территориальной зоне СХ-1 "Зона сельскохозяйственного использования" с видом разрешенного использования "ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках" составляют: минимальная площадь 10 000 кв. м, максимальная площадь 15 000 кв. м (образуемый земельный участок не соответствует установленным минимальным параметрам).

В соответствии с Правилами землепользования и застройки в черте населенного пункта д. Григорьевское установлена зона СХ-1 "Зона сельскохозяйственного использования", градостроительным регламентом которой предусмотрен вид разрешенного использования "ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках", что противоречит статье 4 Федерального закона от 7 июля 2003 года N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" (далее - Федеральный закон N 112-ФЗ).

Испрашиваемый земельный участок находится в границах населенного пункта д. Григорьевское, является смежным по отношению к земельному участку с кадастровым номером N, находящемуся в собственности административного истца, по своим характеристикам является приусадебным земельным участком, в то время как нормы предоставления земельных участков 10 000 и 15 000 кв. м определены для полевых земельных участков.

Административный истец просила признать в части карту территории д. Григорьевское Российская Федерация, Ярославская область, Ярославский район, Заволжское сельское поселение, Левцовский сельский округ, градостроительного зонирования, которой установлена СХ-1 "Зона сельскохозяйственного использования" "ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках", как приложения к Правилам землепользования и застройки незаконной, отменить, считать отсутствующей карту градостроительного зонирования д. Григорьевское в Правилах землепользования и застройки.

В ходе рассмотрения дела административный истец заявленные требования уточняла и просила признать недействующей карту градостроительного зонирования, которой установлена СХ-1 "Зона сельскохозяйственного использования" "ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках" как приложения к Правилам землепользования и застройки в части земельного участка площадью 1 172 кв. м в координатах характерных точек, в соответствии с приложенной схемой расположения на кадастровом плане территории д. Григорьевское.

2 октября 2023 года в областной суд поступил уточненный административный иск, в котором буквально содержатся требования о признании недействующими:

- карты градостроительного зонирования: д. Григорьевское, д. Думино, д. Матренино, д. Скоморохово, приложения в составе Правил землепользования и застройки Заволжского сельского поселения Ярославского района Ярославской области, утвержденных решением Муниципального Совета Ярославского муниципального района от 24 декабря 2020 года N 91, которой установлена зона СХ-1 "Зона сельскохозяйственного использования;

- нормы Правил - Зона сельскохозяйственного использования (СХ-1), установленных частью 1 статьи 30 Правил землепользования и застройки, - в части территории земельного участка площадью 1 336 кв. м с кадастровым номером N "адрес"

- в части территории спорного земельного участка, площадью 1 172 кв. м, в координатах характерных точек в соответствии со схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, с описанием местоположения: Российская Федерация, "адрес"

Также заявлены требования о возложении на административных ответчиков обязанности внести соответствующие изменения о включении спорных земельных участков в зону ведения личного подсобного хозяйства и садоводства в границах населенных пунктов (Ж-5), принять заменяющий соответствующий нормативный акт.

В уточненном административном исковом заявлении Устенко Н.А. дополнительно указывает на то, что наличие в черте населенного пункта зоны СХ-1 "Зона сельскохозяйственного использования" противоречит требованиям Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ), а также Правилам установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 222 (далее - Правила N 222), поскольку сельское хозяйство является одним из основных источников загрязнения, ведение сельскохозяйственной деятельности предполагает установление санитарно-защитных зон. При установлении зоны сельскохозяйственного использования в д. Григорьевское не учтено, что расположенные в данной зоне участки предоставлены для ведения личного подсобного хозяйства.

В обоснование заявленных требований административный истец ссылается на несоответствие Правил землепользования и застройки в оспариваемой части положениям Федерального закона N 112-ФЗ, Федерального закона N 7-ФЗ и Правилам N 222, и указывает, что в силу приведенных федеральных законов и правил в данном случае отсутствует возможность включения в границы населенного пункта зоны СХ-1 "Зона сельскохозяйственного использования"; вид разрешенного использования земельных участков "ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках" может быть установлен только в отношении земельных участков, находящихся за границами населенного пункта.

Решением Ярославского областного суда от 2 октября 2023 года административное исковое заявление удовлетворено частично. Судом признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки Заволжского сельского поселения, утвержденные решением Муниципального Совета Ярославского муниципального района Ярославской области от 24 декабря 2020 года N 91, в той мере, в какой в градостроительном регламенте территориальной зоны сельскохозяйственного использования СХ-1 установлен основной вид разрешенного использования - ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках - для земельных участков, расположенных в границах населенного пункта.

В остальной части в удовлетворении административного искового заявления Устенко Н.А. отказано.

Мотивированное решение изготовлено судом 16 октября 2023 года.

Не согласившись с постановленным решением, 14 ноября 2023 года представитель административного истца по доверенности Маврин А.В. подал апелляционную жалобу, в которой просит судебный акт отменить и удовлетворить заявление требования с учетом поладней их редакции.

В обоснование доводов жалобы указал, что спорный земельный участок находится в населенном пункте, следовательно, относится к приусадебному земельному участку.

Правилами землепользования и застройки в градостроительном регламенте зоны сельскохозяйственного использования СХ-1 к основным видам и параметрам разрешенного строительства отнесены ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках, в том числе и для земельных участков, включенных в границы населенных пунктов.

Для земельных участков, расположенных в границах населенного пункта, минимальные и максимальные размеры земельных участков, предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, не установлены.

Суд, вынося решение о недействительности Правил землепользования и застройки в части на территории населенного пункта, по сути, обосновывает и подтверждает различный правовой режим территорий населенного пункта и земель вне него, установленный законом, в том числе Градостроительным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом N 112-ФЗ, но отказывает в удовлетворении административного иска в остальной части.

Также не согласился с судебным актом и представитель Муниципального Совета Ярославского муниципального района по доверенности Стрекаловская Е.В, которой 14 ноября 2023 года подана апелляционная жалоба, содержащая просьбу об отмене решения суда и принятии нового об отказе в удовлетворении заявленных требований полностью.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указала, что административному истцу на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N площадью 1 336 кв. м, с видом разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства", расположенный в границах д. Григорьевское Ярославского муниципального района, границы которого были установлены (уточнены) в 2014 году, в 2015 году местоположение данного земельного участка было изменено.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки земельный участок с кадастровым номером N расположен в зоне сельскохозяйственного использования (СХ-1), для которой основными видами разрешенного использования установлено их использование для выращивания тонизирующих, лекарственных, цветочных культур, садоводства, выращивания льна и конопли, ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках, питомников, животноводства, скотоводства, сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, рыбоводства, пчеловодства.

При этом установление зоны СХ-1 в границах населенного пункта соответствует требованиям пункта 9 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункту 11 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, Правилами землепользования и застройки установлено территориальное зонирование, которое соответствует сложившейся планировке и существующему землепользованию.

Так, в соответствии с Альбомом карт Ярославского муниципального района от 2010 года, в котором представлен итоговый графический учет по состоянию на 1 января 2007 года, данная территория относилась к огородам и лугам, на ней никогда не было жилой застройки. В свою очередь, Альбом карт Ярославского муниципального района создавался Департаментом имущественных и земельных отношений Ярославской области в рамках государственного контракта от 11 августа 2005 года N 1.

Согласно схеме градостроительного зонирования д. Григорьевское в составе предыдущих правил землепользования и застройки, переданных Заволжским сельским поселением при передаче полномочий, данная территория была отнесена к территориальной зоне П-2 - территории размещения коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли и их границы.

Данная территория не является организованной, на настоящий момент не представляется возможным ее использование для жилой застройки, так как отсутствует организация улично-дорожной сети, разворотных площадок, пожарных водоемов, предельные минимальные размеры земельных участков, а также их площадь не отвечают регламентам, следовательно, до приведения их в соответствие строительство на них невозможно, а нахождение в пределах территориальной зоны СХ-1 (рядом с участком административного истца) замежеванных земельных участков также с видом разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства" не подтверждает образование данных земельных участков органом местного самоуправления Ярославского муниципального района, равно как и установление им данного вида разрешенного использования, так как данные земельные участки являлись ранее учтенными и образовывались в отсутствие контроля со стороны органа местного самоуправления.

Исходя из положений пункта 2 статьи 7, подпункта 2 пункта 1 статьи 40, статья 42, пунктов 2, 3, 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, градостроительное зонирование должно учитываться при образовании земельного участка, однако земельный участок административного истца сформирован и поставлен на государственный кадастровый учет (границы установлены в 2014 году) позднее принятия и утверждения первоначальных документов градостроительного зонирования, в частности предыдущих Правил землепользования и застройки, утвержденных решением муниципального совета Заволжского сельского поселения от 28 декабря 2009 года N 16, и без их учета. Правомочия собственника объекта недвижимости и правообладателя земельного участка не являются безусловными, и не могут реализовываться без учета принятых в установленном порядке правовых актов территориального планирования и градостроительного зонирования территории.

В данном случае ни на дату приобретения земельного участка административным истцом по договору купли-продажи в 2014 году, ни в период до его приобретения градостроительный регламент территориальной зоны СХ-1 Правил землепользования и застройки, в границах которой расположен земельный участок с кадастровым номером N и планируемый к образованию на основании схемы площадью 1 172 кв. м, вид разрешенного использования "личное подсобное хозяйство в границах населенных пунктов" не предусматривал.

Вместе с тем, зона сельскохозяйственного использования СХ-1 может устанавливаться как в границах населенного пункта, так и за границами населенных пунктов, соответственно, в Правилах землепользования и застройки предусмотрен единый регламент для данной зоны без разбивки на зону СХ-1 в границах населенного пункта и зону СХ-1 за границами населенного пункта, а наличие в перечне видов разрешенного использования территориальной зоны СХ-1 такого вида разрешенного использования как "ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках" действующему законодательству не противоречит, так как в силу Федерального закона N 112-ФЗ полевой земельный участок находится за границами населенного пункта, соответственно, при выборе видов разрешенного использования земельного участка, находящегося в границах населенного пункта, такой вид разрешенного использования земельного участка как "ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках" не может быть выбран в силу указанного закона, также не может быть выбран вид разрешенного использования земельного участка "ведение личного подсобного хозяйства в границах населенных пунктов", так как такой вид не предусмотрен в градостроительном регламенте территориальной зоны СХ-1 (отсутствует).

Следовательно, судом первой инстанции в нарушение норм материального права сделан неверный вывод о том, что в градостроительном регламенте зоны сельскохозяйственного использования СХ-1 установлен основной вид разрешенного использования "ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках" - для земельных участков, расположенных в границах населенного пункта, так как данный вид разрешенного использования установлен для земельных участков, расположенных за границами населенных пунктов, в границах же населенных пунктов в градостроительном регламенте зоны сельскохозяйственного использования СХ-1 такой вид разрешенного использования как "ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках" отсутствует в силу Федерального закона N 112-ФЗ, соответственно, выбран быть не может, равно как отсутствует и такой вид разрешенного использования как "ведение личного подсобного хозяйства в границах населенных пунктов", так как такой вид не предусмотрен в градостроительном регламенте территориальной зоны СХ-1, следовательно, по мнению подателя жалобы, Правила землепользования и застройки законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречат.

Вместе с тем, истец является собственником земельного участка с кадастровым номером N и жилого дома общей площадью 150 кв. м, расположенного в границах данного участка.

Образование земельного участка, равно как и строительство жилого дома на нем были осуществлены в отсутствие контроля со стороны органа местного самоуправления, в частности, земельный участок был поставлен на кадастровый учет как ранее учтенный, причем местоположение его границ было изменено в 2015 году, а жилой дом был построен и зарегистрирован в упрощенном порядке на основании декларации об объекте недвижимости, что подтверждается решением Ярославского районного суда от 8 сентября 2017 года по делу N 2-1323/2017.

Соответственно, отсутствует нарушение прав истца, так как исходя из положений части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и абзаца четвертого пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, призванных на основе необходимого баланса частных и публичных интересов обеспечить стабильность ранее сложившихся земельных и имущественных отношений, позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации применительно к положениям части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 26 марта 2020 года N 631-О, административный истец не лишен возможности использовать земельный участок и расположенный на нем объект капитального строительства, не соответствующие градостроительному регламенту, без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом.

Кроме того, градостроительным законодательством предусмотрена административная процедура внесения изменений в правила землепользования и застройки в порядке подачи предложений, в том числе, физическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений (часть 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации), однако с подобным предложением административный истец не обращался.

Также полагает, что отсутствует и нарушение прав истца в части испрашиваемого земельного участка площадью 1 172 кв. м в соответствии со схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории, так как в силу части 2 статьи 3.3. Федерального закона N 137-ФЗ спорный земельный участок находится в государственной неразграниченной собственности, распоряжение которым отнесено к полномочиям муниципального района. Административный истец не является правообладателем данного земельного участка и при его образовании и выборе видов разрешенного использования обязан руководствоваться градостроительным регламентом территориальной зоны, установленной в Правилах землепользования и застройки.

В рассматриваемом случае д. Григорьевское является зонированным населенным пунктом, административный истец вправе обратиться за образованием земельного участка с видом разрешенного использования "ведение личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта" в соответствующих территориальных зонах, где установлен данный вид разрешенного использования, например, в зоне Ж-5 "Зона ведения личного подсобного хозяйства и садоводства в границах населенных пунктов".

Кроме того, нарушение своих прав административный истец доказывал, в частности, вынесением распоряжения уполномоченного органа об отказе в предварительном согласовании испрашиваемого земельного участка, однако данное распоряжение было признано незаконным и на уполномоченный орган возложена обязанность повторно рассмотреть заявление административного истца, что подтверждается решением Ярославского районного суда от 7 сентября 2023 года по делу N 2а-1443/2023, которое административный ответчик в порядке части 2 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации просит приобщить к материалам настоящего дела, так как оно не было представлено в суд первой инстанции по причине не изготовления его в окончательной форме на момент вынесения решения судом первой инстанции.

Также административным истцом было подано новое заявление (вх. N 6607 от 8 июня 2023 года) с приложением той же схемы о предварительном согласовании земельного участка с видом разрешенного использования, предусмотренного регламентом зоны СХ-1 - сенокошение (имеется в материалах дела).

В данном случае, замежевав земельный участок без учета принятых в установленном порядке правовых актов территориального планирования и градостроительного зонирования территории, построив и зарегистрировав индивидуальный жилой дом на основании технического плана здания, декларации об объекте недвижимости, то есть, в упрощенном порядке, не предполагающем осуществление контроля со стороны органа местного самоуправления, истец реализовал свои права, нарушение его прав отсутствует.

Вместе с тем, заявляя требования о признании недействующими Правил землепользования и застройки в части, истец злоупотребляет своими правами, пытаясь образовать новый земельный участок именно рядом со своим (смежный), несмотря на то, что в границах д. Григорьевское можно сформировать земельный участок для ведения личного подсобного хозяйства в ином месте, но в соответствии с оспариваемыми Правилами.

Податель жалобы обращает внимание на то, что административный истец просил суд признать недействующими карту градостроительного зонирования д. Григорьевское, д. Думино, д. Матренино, д. Скоморохово, приложение в составе Правил землепользования и застройки, которыми установлена зона СХ-1 "Зона сельскохозяйственного использования", а также часть 1 статьи 30 Правил землепользования и застройки в части территории земельного участка площадью 1 336 кв. м с кадастровым номером 76:17:082601:163, расположенного в д. Григорьевское, д. 1, и в части территории спорного земельного участка площадью 1 172 кв. м, в координатах характерных точек в соответствии со схемой расположения на кадастровом плане территории, внести изменения о включении земель (спорных земельных участков) в зону ведения личного подсобного хозяйства и садоводства в границах населенных пунктов (Ж-5).

Фактически административный истец просил об изменении границ территориальных зон, исключив спорные земельные участки из территориальной зоны СХ-1 и включив их в границы территориальной зоны Ж-5, что по сути, требует внесения изменений в Правила землепользования и застройки.

Таким образом, суд первой инстанции в нарушение части 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации вышел за пределы заявленных административных исковых требований и принял решение по требованиям, которые истцом не заявлялись.

С учетом вышеизложенного, судом первой инстанции был также нарушен принцип разделения властей, закрепленный в статье 10 Конституции Российской Федерации, так как признавая не действующими Правила землепользования и застройки в части регламента зоны СХ-1, суд первой инстанции, по сути, установилрегламент зоны СХ-1 для земельных участков, расположенных в границах населенного пункта.

Иные участвующие в деле лица, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились; административный истец и представитель Муниципального Совета Ярославского муниципального района письменно просят о рассмотрении дела в их отсутствие, ходатайств об отложении судебного заседания не поступало.

С учетом положений статей 10, 150, 213 (часть 5), 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из материалов административного дела следует, что Устенко Н.А. является собственником земельного участка с кадастровым номером N площадью 1 336 кв. м, расположенного по адресу: "адрес" 1, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для ведения личного подсобного хозяйства (право зарегистрировано 9 июля 2014 года), с расположенным на нем жилым домом с кадастровым номером 76:17:082601:860 площадью 115 кв. м, 2016 года постройки (право зарегистрировано 4 августа 2016 года).

26 января 2023 года Устенко Н.А. обратилась в Управление градостроительства, имущественных и земельных отношений Администрации Ярославского муниципального района с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка (без проведения торгов) площадью 1 172 кв. м в аренду, с описанием местоположения: Ярославская область, Ярославский район, Заволжское сельское поселение, д. Григорьевское, для ведения личного подсобного хозяйства. Местоположение испрашиваемого земельного участка отображено на схеме расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, испрашиваемый земельный участок является смежным по отношению к земельному участку с кадастровым номером 76:17:082601:163.

Распоряжением начальника Управления градостроительства, имущественных и земельных отношений Администрации Ярославского муниципального района от 3 марта 2023 года Устенко Н.А. отказано в предварительном согласовании предоставления земельного участка и утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, из земель населенных пунктов, в территориальной зоне СХ-1 "Зона сельскохозяйственного использования", поскольку предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами, а именно: согласно Правилам землепользования и застройки предельные минимальные размеры земельных участков в территориальной зоне СХ-1 "Зона сельскохозяйственного использования с видом разрешенного использования "ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках" составляют: минимальная площадь 10 000 кв. м, максимальная площадь 15 000 кв. м (образуемый земельный участок не соответствует установленным параметрам).

Земельный участок с кадастровым номером N, принадлежащий административному истцу на праве собственности, а также испрашиваемый административным истцом земельный участок согласно Правилам землепользования и застройки отнесен к территориальной зоне СХ-1 "Зона сельскохозяйственного использования".

Учитывая изложенное, судебная коллегия приходит к выводу, что административный истец является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым в части нормативным правовым актом.

Кроме того, в рассматриваемом случае положения градостроительного регламента зоны СХ-1 "Зона сельскохозяйственного использования" применены в отношении Устенко Н.А. как в части вида разрешенного использования земельных участков "для ведения личного подсобного хозяйства на полевых участках", так и установленных для данных участков предельных размеров.

Соблюдение полномочий органа на принятие оспариваемого в части нормативного правового акта, процедуры его принятия и опубликования были предметом проверки в рамках административного дела N 3а-420/2021, N 3а-171/2022.

В силу части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации вступившие в законную силу решения по названным выше делам обладают преюдициальной силой и являются обязательными при рассмотрении настоящего административного дела.

По изложенным выше обстоятельствам нормативный правовой акт не оспаривается и решение суда участвующими в деле лицами не обжалуется.

Отношения, связанные с территориальным планированием территории, регламентируются положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, которым предусмотрено, что по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу (статья 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1); правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (часть 1 статьи 30); правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30); при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: 1) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; 2) функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом муниципального округа, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; 3) определенных настоящим Кодексом территориальных зон; 4) сложившейся планировки территории и существующего землепользования; 5) планируемых изменений границ земель различных категорий; 6) предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках; 7) историко-культурного опорного плана исторического поселения федерального значения или

историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения (часть 1 статьи 34).

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов административного дела, в соответствии с положениями статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации в составе Правил землепользования и застройки утверждена карта градостроительного зонирования, в том числе в отношении д. Григорьевское, д. Думино, д. Матренино, д. Скоморохово установлены градостроительные регламенты в отношении каждой территориальной зоны.

Статьей 30 Правил землепользования и застройки установлен градостроительный регламент зоны СХ-1 "Зона сельскохозяйственного использования", которая выделяется как в границах населенных пунктов, так и за границами населенных пунктов в целях сохранения и развития земель сельскохозяйственного использования, не относящихся к сельскохозяйственным угодьям. В отношении сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительный регламент не установлен. Для указанной зоны установлены основные виды разрешенного использования земельных участков: выращивание тонизирующих, лекарственных, цветочных культур; садоводство, выращивание льна и конопли; ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках; питомники; животноводство; скотоводство; сенокошение; выпас сельскохозяйственных животных; рыболовство; пчеловодство. Вспомогательные и условно разрешенные виды использования не установлены.

Согласно генеральному плану Заволжского сельского поселения Ярославского муниципального района, утвержденному решением Муниципального Совета Ярославского муниципального района от 22 октября 2020 года N 68, территория, на которой расположены спорные земельные участки, входит в границы населенного пункта д. Григорьевское, функциональные зоны в границах данного населенного пункта органом местного самоуправления не установлены.

По утверждениям стороны административного ответчика, при отнесении данной территории к территориальной зоне СХ-1 учитывались сложившиеся планировка и землепользование, в подтверждение данных доводов представлен Альбом карт Ярославского муниципального района от 2010 года. Данные доводы не опровергнуты.

Следует согласиться с судом первой инстанции в том, что расположение в непосредственной близости к земельному участку с кадастровым номером N, имеющим вид разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства", земельных участков с аналогичным видом разрешенного использования, на которых расположены объекты недвижимости, не свидетельствует о том, что территориальная зона СХ-1 определена административным ответчиком произвольно и без учета требований статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и, напротив, согласно Классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному приказом Росреестра от 10 ноября 2020 года N П/0412, такой вид разрешенного использования земельного участка, как "для ведения личного подсобного хозяйства" (код 1.16) предполагает, в том числе производство сельскохозяйственной продукции.

Также суд верно отклонил доводы стороны административного истца о том, что территориальная зона СХ-1 "Зона сельскохозяйственного использования" не может быть включена в границы населенного пункта ввиду следующего.

Так, в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами, в том числе к территориальным зонам сельскохозяйственного использования.

Статьей 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплено, что в состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться: зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими); зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения (части 9); в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, развития объектов сельскохозяйственного назначения (часть 10).

Проанализировав приведенные нормы, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что в результате градостроительного зонирования зоны сельскохозяйственного использования могут быть установлены в границах населенных пунктов, следовательно, установленное территориальное зонирование в отношении земельного участка административного истца и испрашиваемого ею земельного участка действующему градостроительному и земельному законодательству не противоречит.

Федеральный закон N 7-ФЗ, а также Правила N 222 также не содержат запрета на включение в состав земель населенных пунктов земельных участков для сельскохозяйственного использования, а также каких-либо ограничений, связанных с конкретными видами разрешенного использования таких земельных участков, ввиду чего, вопреки доводам апелляционной жалобы, Правила землепользования и застройки в оспариваемой части приведенным нормам не противоречат.

Удовлетворяя частично заявленные требования и признавая Правила землепользования и застройки недействующими в той мере, в какой в градостроительном регламенте территориальной зоны сельскохозяйственного использования СХ-1 установлен основной вид разрешенного использования - ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках - для земельных участков, расположенных в границах населенного пункта, суд первой инстанции исходил из следующего.

Как указано ранее, оспариваемыми Правилами землепользования и застройки установлен градостроительный регламент зоны сельскохозяйственного использования СХ-1, которая выделяется в границах населенных пунктов и за границами населенных пунктов, к основным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства отнесено ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках.

В соответствии с положениями Федерального закона N 112-ФЗ личное подсобное хозяйство представляет собой форму непредпринимательской деятельности по производству и переработке сельскохозяйственной продукции (пункт 1 статьи 2); личное подсобное хозяйство ведется гражданином или гражданином и совместно проживающими с ним и (или) совместно осуществляющими с ним ведение личного подсобного хозяйства членами его семьи в целях удовлетворения личных потребностей на земельном участке, предоставленном и (или) приобретенном для ведения личного подсобного хозяйства (пункт 2 статьи 2); для ведения личного подсобного хозяйства могут использоваться земельный участок в границах населенного пункта (приусадебный земельный участок) и земельный участок за пределами границ населенного пункта (полевой земельный участок) (пункт 1 статьи 4); приусадебный земельный участок используется для производства сельскохозяйственной продукции, а также для возведения жилого дома, производственных, бытовых и иных зданий, строений, сооружений с соблюдением градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов. Параметры жилого дома, возводимого на приусадебном земельном участке, должны соответствовать параметрам объекта индивидуального жилищного строительства, указанным в пункте 39 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (пункт 2 статьи 4); полевой земельный участок используется исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на нем зданий и строений (пункт 3 статьи 4).

Суд абсолютно верно указал, что федеральным законодателем определен различный правовой режим в отношении земельных участков в зависимости от их расположения в границах населенного пункта либо за границами населенного пункта, и что в нарушение приведенных норм Правилами землепользования и застройки в градостроительном регламенте зоны сельскохозяйственного использования СХ-1 к основным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства отнесено ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках, не предусматривающее возведение объектов капитального строительства, в том числе и для земельных участков, включенных в границы населенных пунктов.

В соответствии с частью 11 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах представляют собой земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, - используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки.

Оспариваемые положения нормативного правового акта, вопреки доводам апелляционной жалобы, названной выше норме не противоречат.

Судебная коллегия находит заслуживающими внимания доводы апелляционной жалобы административного ответчика о том, что исходя из положений части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и абзаца четвертого пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации применительно к положениям части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 26 марта 2020 года N 631-О, административный истец не лишен возможности использовать земельный участок и расположенный на нем объект капитального строительства, не соответствующие градостроительному регламенту, без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, и, кроме того, административного истца не лишен возможности обратиться за внесением изменений в Правила землепользования и застройки в части включения спорных земельных участков в территориальную зону Ж-5, предусматривающую, в том числе ведение личного подсобного хозяйства и садоводства в границах населенных пунктов.

Вместе с тем судом первой инстанции не было учтено следующее.

В соответствии с пунктом 1 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами.

Исходя из положений статьи 4 Федерального закона N 112-ФЗ, для ведения личного подсобного хозяйства могут использоваться земельный участок в границах населенного пункта (приусадебный земельный участок) и земельный участок за пределами границ населенного пункта (полевой земельный участок) (часть 1); при этом приусадебный земельный участок используется для производства сельскохозяйственной продукции, а также для возведения жилого дома, производственных, бытовых и иных зданий, строений, сооружений с соблюдением градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов. Параметры жилого дома, возводимого на приусадебном земельном участке, должны соответствовать параметрам объекта индивидуального жилищного строительства, указанным в пункте 39 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации; полевой земельный участок используется исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на нем зданий и строений (часть 3); предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства, устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Предоставление таких земель осуществляется в порядке, установленном земельным законодательством (часть 4); максимальный размер общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, устанавливается в размере 0, 5 га. Максимальный размер общей площади земельных участков может быть увеличен законом субъекта Российской Федерации, но не более чем в пять раз.

Указанные максимальные размеры не применяются в случае предоставления в безвозмездное пользование, аренду или собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 2016 года N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (часть 5); оборот земельных участков, предоставленных гражданам и (или) приобретенных ими для ведения личного подсобного хозяйства, осуществляется в соответствии с гражданским и земельным законодательством (часть 6).

В силу положений статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и частей 1, 9, 10 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования. В состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), и зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения. В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

В соответствии с положениями Земельного кодекса Российской Федерации земли по целевому назначению подразделяются на категории и используются в соответствии с установленным для каждой категории целевым назначением. К числу самостоятельных категорий отнесены земли сельскохозяйственного назначения и земли населенных пунктов (подпункты 1 и 2 статьи 7); при этом землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (пункт 1 статьи 77), а землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий (пункты 1 и 2 статьи 83).

Кроме того, классификатор видов разрешенного использования земельных участков, утвержденный приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 года N П/0412, разделяет виды разрешенного использования - ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках (код 1.16) и ведение личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок) (код 2.2), который допускает размещение объектов недвижимости, в то время как ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках допускает производство сельскохозяйственной продукции без права возведения объектов капитального строительства.

Таким образом, федеральным законодателем определен различный правовой режим в отношении земельных участков в зависимости от их расположения в границах населенного пункта либо за пределами населенного пункта.

Оспариваемыми Устенко Н.А. положениями части 1 статьи 30 Правил землепользования и застройки установлен единый градостроительный регламент территориальной зоны сельскохозяйственного использования СХ-1 как для земель населенных пунктов, так и для земель сельскохозяйственного назначения, который регулирует одновременно земельные участки в границах населенных пунктов и вне границ населенных пунктов, при том, что как основные виды использования, так и параметры размеров земельных участков, относящиеся в основной к землям вне границ населенных пунктов (например, ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках - 10 000 - 15 000 кв. м).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П, от 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

В своей апелляционной жалобе административный ответчик указывает на то, что отдельные виды разрешенного использования градостроительного регламента не применяются в отношении земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, в то время как в отношении Устенко Н.А. они были фактически применены, что следует из отказа в предварительном согласовании формирования земельного участка площадью 1172 кв. м.

Судебная коллегия, проанализировав содержание оспариваемого нормативного правового акта, полагает, что положения части 1 статьи 30 Правил землепользования и застройки не отвечают общеправовому критерию формальной определенности, допускают неоднозначное толкование их содержания, носят неопределенный характер в той части, в которой они допускают установление в одной норме территориальной зоны и параметров земельных участков для разных категорий земель: как для земель населенных пунктов, так и для земель сельскохозяйственного назначения.

С учетом положений пункта 2 статьи 309, пункта 4 части 2 и пункта 3 части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит решение суда в части удовлетворения заявленных требований в части в той мере, в какой в градостроительном регламенте территориальной зоны сельскохозяйственного использования СХ-1 установлен основной вид разрешенного использования - ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках - для земельных участков, расположенных в границах населенного пункта, подлежащим отмене с принятием в данной части нового решения о признании недействующей части 1 статьи 30 Правил землепользования и застройки в той мере, в которой указанной нормой установлен единый градостроительный регламент территориальной зоны сельскохозяйственного использования СХ-1 для категорий земель сельскохозяйственного назначения и земель населенных пунктов.

При этом по изложенным выше основаниям и с учетом приведенных норм материального права оснований к удовлетворению требований административного истца в части признания недействующей карты градостроительного зонирования: д. Григорьевское, д. Думино, д. Матренино, д. Скоморохово, приложения в составе Правил землепользования и застройки, которой установлена зона СХ-1 "Зона сельскохозяйственного использования в отношении спорных земельных участков, а также возложения на административных ответчиков обязанности внести соответствующие изменения о включении спорных земельных участков в зону ведения личного подсобного хозяйства и садоводства в границах населенных пунктов (Ж-5), принять заменяющий соответствующий нормативный акт, судебная коллегия не находит.

Таким образом, в остальной части решение суда является правильным, основанным на правильном применении норм материального и процессуального права, регулирующих спорные правоотношения, в связи с чем отмене не подлежит.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ярославского областного суда от 2 октября 2023 года в части признания не действующими со дня вступления решения суда в законную силу Правил землепользования и застройки Заволжского сельского поселения, утвержденных решением Муниципального Совета Ярославского муниципального района Ярославской области от 24 декабря 2020 года N 91, в той мере, в какой в градостроительном регламенте территориальной зоны сельскохозяйственного использования СХ-1 установлен основной вид разрешенного использования - ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках - для земельных участков, расположенных в границах населенного пункта, отменить.

Принять в данной части новое решение, которым признать недействующей часть 1 статьи 30 Правил землепользования и застройки Заволжского сельского поселения, утвержденных решением Муниципального Совета Ярославского муниципального района Ярославской области от 24 декабря 2020 года N 91, в той мере, в которой установлен единый градостроительный регламент территориальной зоны сельскохозяйственного использования СХ-1 для категорий земель сельскохозяйственного назначения и земель населенных пунктов.

В остальной части решение оставить без изменения, апелляционные жалобы Устенко Натальи Александровны и Муниципального Совета Ярославского муниципального района - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 14 февраля 2024 года.

Председательствующий

Судьи