Постановление Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 29 февраля 2024 г. по делу N 16-689/2024

Судья Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции ШидаковаО.А., рассмотрев жалобу заместителя руководителя Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области РезниковаЕ.В. на вступившие в законную силу решение судьи Центрального районного суда г.Волгограда от 6сентября 2023 года и решение судьи Волгоградского областного суда от 17октября 2023 года,

УСТАНОВИЛ:

15, 17 и 19 июня 2023 года (зарегистрированы 16, 19 и 21 июня 2023 года соответственно) в Управление Роспотребнадзора по Волгоградской области поступили обращения ФИО5. о нарушении требований санитарно-эпидемиологического законодательства, выразившемся в длительном невывозетвердых коммунальных отходов (далее - ТКО) с площадок, расположенных во дворах по адресам: "адрес" (гаражи), "адрес", и привлечении к административной ответственности виновных физических либо юридических лиц. Также в обращениях указанона необходимость вынесения в соответствии с нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях процессуального акта о возбуждении дела об административном правонарушении либо определения об отказе в его возбуждении, а в случае возбуждения дела об административном правонарушении -опризнанииКонобеевскихН.Д. потерпевшей по делу.

По результатам рассмотрения данных обращений ДД.ММ.ГГГГ в адрес ФИО6 направлен подписанный заместителем руководителя УправленияРоспотребнадзора по Волгоградской области ФИО7 ответ N.

Не согласившись с данным ответом, ФИО10 подала на него жалобу в районный суд в порядке, предусмотренном статьями 30.1 - 30.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, указав, что данный ответ ею расценивается как определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, при этом отказ в возбуждении дела об административном правонарушении не соответствует требованиям Кодекса Российской Федерации об административныхправонарушениях.

Решением судьи Центрального районного суда г.Волгограда от 6 сентября 2023 годавынесенное в форме письмаопределение заместителя руководителя Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области ФИО9.об отказе в возбуждении дела об административном правонарушенииот 30 июня 2023 года N 34-00-09/21-7664-2023 отменено, материалы дела направлены на новое рассмотрение в УправлениеРоспотребнадзора по Волгоградской области.

Указанное решение судьи районного суда обжаловано заместителем руководителя Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области ФИО8 в Волгоградский областной суд.

Решением судьи Волгоградского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ решение судьи Центрального районного суда "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ оставлено без изменения, жалоба должностного лица административного органа - без удовлетворения.

Заместитель руководителя Управления Роспотребнадзора по "адрес" ФИО2 обратился в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции с жалобой на вышеуказанные судебные акты, ссылаясь на их незаконность и необоснованность, указав при этом, что данный в соответствии с положениями Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"ответ на обращенияКонобеевскихН.Д. неявляется определением об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и не мог быть обжалованв суд в порядке статей 30.1 - 30.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку содержит в себе лишь разъяснения относительно невозможности проведения контрольных (надзорных) мероприятий (проверки) и принятия административным органом соответствующего решения в порядке положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Также в жалобе приведены доводы относительно законности изложенных в письме сведений и наличии процессуальных нарушений, допущенных судьями при рассмотрении дела.

КонобеевскихН.Д, уведомлённая в соответствии с требованиями части 2 статьи 30.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о подаче жалобы, возражения на неё в установленный срок не представила.

В силу части 2 статьи 30.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях судья, принявший к рассмотрению жалобу, протест, в интересах законности имеет право проверить дело об административном правонарушении в полном объёме.

Изучение с учётом положений указанной нормы материалов истребованного дела об административном правонарушении, доводов жалобы заявителя позволяет прийти к следующим выводам.

Из материалов дела следует, что по результатам рассмотрения обращений КонобеевскихН.Д, поступивших в Управление "адрес" 15, 17 и ДД.ММ.ГГГГ (зарегистрированы 16, 19 и ДД.ММ.ГГГГсоответственно) в адрес КонобеевскихН.Д. ДД.ММ.ГГГГ направлен ответ N, подписанный заместителем руководителя Управления Роспотребнадзора по "адрес" РезниковымЕ.В, в которомсообщено, что по указанным заявителем фактам в адрес регионального оператора по сбору, транспортированию и утилизации ТКО на территории "адрес" ООО "Ситиматик-Волгоград" внесено предостережение о недопустимости нарушений обязательных требований. Также по вопросу возбуждения дела об административном правонарушении заявителю в указанном письме приведеныположения части 3.1 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подпункт "а" пункта 3, пункт 9 постановления Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ N "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля", положения постановления Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ N "О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов", а также статья 20 Жилищного кодекса Российской Федерации, а относительно вопроса о причинении морального вреда - разъяснены положения статьи 151 Гражданского кодекса Российской Федерации.Также в указанном ответе на обращение со ссылкой на положения пункта 4 статьи 5 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" разъяснен порядок его обжалования.

Не согласившись с данным ответом, КонобеевскихН.Д. подала жалобу в районный суд в порядке, предусмотренном статьями 30.1 - 30.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, указав, что данный ответ ею расценивается как определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Решением судьи Центрального районного суда "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ вынесенное в форме письма определение заместителя руководителя Управления Роспотребнадзора по "адрес" РезниковаЕ.В. об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении от ДД.ММ.ГГГГ N отменено, материалы дела направлены на новое рассмотрение в Управление Роспотребнадзора по "адрес".

Принимая указанное решение, судья районного судаисходил из того, что содержаниеответа заместителя руководителя Управления Роспотребнадзора по "адрес" РезниковаЕ.В. от ДД.ММ.ГГГГ N на обращенияКонобеевскихН.Д. фактически свидетельствует об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, в связи с чем данное письморасценивается как определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и жалоба КанабеевскихН.Д. с учетом разъяснений, приведенных в пункте 8 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ N "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", рассмотрена в порядке статей 30.1 - 30.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.В качестве оснований отмены указанного определения (письма) судьёйрайонного суда в решении указано на то, что по факты, изложенные в обращенияхКонобеевскихН.Д, административным органом не были проверены, доводы и представленные заявителем материалы оцененыне были, при этом невозможность проведения административным органом контрольных (надзорных) мероприятий, проверки и оформления акта по результатам таких мероприятий во взаимодействии с контролируемым лицом не является основанием для отказа в возбуждении дела об административном правонарушении, поскольку установление данных о наличии события административного правонарушения возможно не только посредством проведения контрольного (надзорного) мероприятия, проверки, но и в ином установленном законом порядке.

Судья Волгоградского областного суда, рассмотрев жалобу должностного лица административного органа, поданную на решение судьи районного суда в порядке статей 30.1 - 30.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, с выводами, изложенными в означенном решении, согласился и оставил его без изменения.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях поводом к возбуждению дела об административном правонарушении являются сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 5.27 и статьей 14.52 настоящего Кодекса).

Согласно части 3 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1, 1.1 и 1.3 настоящей статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, за исключением случаев, предусмотренных частью 3.1 настоящей статьи.

В силу части 3.1 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дело об административном правонарушении, выражающемся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при наличии одного из предусмотренных пунктами 1 - 3 части 1 настоящей статьи поводов к возбуждению дела может быть возбуждено только после проведения контрольного (надзорного) мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом, проверки, совершения контрольного (надзорного) действия в рамках постоянного государственного контроля (надзора), постоянного рейда и оформления их результатов, за исключением случаев, предусмотренных частями 3.2 - 3.5 настоящей статьи и статьей 28.6 настоящего Кодекса.

Частью 5 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации обадминистративных правонарушениях предусмотрено, что в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в пунктах 2 и 3 части 1 настоящей статьи, должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, сообщения, заявления, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Таким образом, отказ в возбуждении дела об административном правонарушении подлежит оформлению процессуальным документом - определением, которое должно быть в обязательном порядке мотивировано и вынесено исключительно уполномоченным на то должностным лицом.

При этом, связывая возможность возбуждения дела об административном правонарушении с наличием достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях исключает возможность начала производства по делу об административном правонарушении в случае наличия обстоятельств, предусмотренных статьёй 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Соответственно, принятие решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в его возбуждении, требует, в частности, проверки указанных в заявлении об административном правонарушении сведений и не предполагает, что такое решение принимается по факту поступления заявления.

Удовлетворяя заявленные ФИО12 требования, судья районного суда и согласившийся с ним судья областного судаисходили из того, что ответ заместителя руководителя Управления Роспотребнадзора по "адрес" РезниковаЕ.В. от ДД.ММ.ГГГГ N на обращения КонобеевскихН.Д. обладает признакамиопределения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, всвязи с чем жалоба ФИО11 была рассмотрена по правилам главы 30Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. По мнению судей отказ в возбуждении дела об административном правонарушении в данном случае фактически был формализован в письме заместителя руководителя Управления Роспотребнадзора по "адрес" ФИО13 от ДД.ММ.ГГГГ N.

Вместе с тем принятые по делу судебные акты законными признать нельзя.

Предметом пересмотра в порядке, предусмотренном главой 30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, исходя из содержания закрепленных в ней норм, могут являться постановления и (или) решения, состоявшиеся по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении, жалоб на постановление по такому делу, а также определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Отказом в возбуждении дела об административном правонарушении является акт, принятый в форме процессуального документа, - определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от ДД.ММ.ГГГГ N-П "По делу о проверке конституционности части 5 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки ФИО3", при поступлении обращения гражданина или объединения граждан уполномоченное должностное лицо обязанос учетом характера и содержания обращения определить в пределах своих полномочий, в каком порядке оно подлежит рассмотрению, имея в виду, что наряду с общим порядком рассмотрения обращений граждан, предусмотренным Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", согласно данному Федеральному закону федеральными конституционными законами или иными федеральными законами может устанавливаться особый порядок рассмотрения отдельных видов обращений граждан и их объединений (часть 2 статьи 1). Так, согласно статье 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях сообщения и заявления физических и юридических лиц, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, за исключением правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 5.27 и статьей 14.52 этого Кодекса, являются поводами к возбуждению дела об административном правонарушении (пункт 3 части 1), подлежат рассмотрению должностными лицами, которые уполномочены составлять протоколы об административныхправонарушениях (часть 2) и которые при наличии достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения, могут возбудить дело о нем (часть 3).

Связывая возможность возбуждения дела об административном правонарушении с наличием достаточных данных, указывающих на событие правонарушения, этот Кодекс исключает возможность начала производства по делу, в частности, при отсутствии события или состава административного правонарушения (пункты 1 и 2 части 1 статьи 24.5). Соответственно, принятие процессуального решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в таковом по обращению заявителя требует, кроме прочего, проверки содержащихся в нем данных, указывающих на имевшее место административное правонарушение, и не предполагает, что это решение принимается по одному только факту поступления названного обращения.

Проверка содержащихся в обращении физического или юридического лица данных, указывающих на событие административного правонарушения, в целях установления наличия или отсутствия оснований для возбуждения дела об административном правонарушении может осуществляться путем проведения мероприятий по контролю, предусмотренных Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" или иными нормативными актами, при наличии закрепленных в них оснований для контрольных мероприятий. Вместе с тем проведение контрольных мероприятий не меняет порядка рассмотрения обращений, предусмотренного этим Кодексом, предполагая в итоге принятие должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, процессуального решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в его возбуждении. Однако этот порядок не распространяется на случаи, когда уполномоченное должностное лицо в ходе рассмотрения обращения установит, что в нем отсутствуют данные, указывающие на наличие события конкретного административного правонарушения (т.е. информация, которая объективно может свидетельствовать о событии административного правонарушения и может быть проверена), или обращение направлено должностному лицу, не уполномоченному возбуждать дела о соответствующем виде административных правонарушений. В таких случаях должностное лицо, рассмотревшее обращение, принимает по нему решение в пределах своей компетенции в соответствии с отраслевой природой обращения.

В силу части 5 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при отказе в возбуждении дела об административном правонарушении по обращению физического или юридического лица, содержащему данные о наличии события административного правонарушения, уполномоченным должностным лицом, рассмотревшим обращение, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривает возможность отказа в возбуждении дела в иной форме, в том числе в форме письменного ответа, направляемого заявителю по правилам Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Согласно части 4 статьи 30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении обжалуется по правилам, установленным главой 30 данного Кодекса.

Если, рассмотрев обращение, содержащее данные о наличии события административного правонарушения, и отказавшись от возбуждения дела об административном правонарушении, уполномоченное должностное лицо не вынесло определение в соответствии с частью 5 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, выразив отказ в иной форме, то такой отказ в системе действующего правового регулирования подлежит оспариванию (обжалованию) в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации (пункт 2 части 2 статьи 1, пункт 1 части 1 статьи 128, глава 22) и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (пункт 2 части 1 статьи 29, глава 24). Это, однако, не означает, что оценка правомерности такого отказа должна осуществляться на основании законодательства, на которое сослалось должностное лицо, а не Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Вместе с тем действующее правовое регулирование не препятствует физическому или юридическому лицу оспорить (обжаловать) соответствующий отказ в возбуждении дела об административном правонарушении - вынесенный по его обращению, содержащему данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, уполномоченным должностным лицом не в форме мотивированного определения, как того требует часть 5 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а в иной форме, - впорядке, предусмотренном для оспаривания (обжалования) определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, т.е. по правилам главы 30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях или главы 25 АПК Российской Федерации, если для этого нет прямо предусмотренных законом препятствий.

Согласно разъяснениям, содержащимся в абзаце восьмом пункта 8 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ N "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", несоблюдение уполномоченным должностным лицом, органом требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушенияхо необходимости принятия по результатам разрешения вопросов, совершения действий конкретных процессуальных документов (например, направление письма в случае, когда Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях закреплена необходимость вынесения определения) не исключает возможности обжалования существа состоявшегося решения по правилам Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В том случае, если оценка существа решения по указанным правилам не проводилась, требования о несоответствии формы принятого решения положениям названного кодекса могут быть рассмотрены в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем в данном случае вопреки выводам судей нижестоящих судов письмо заместителя руководителя Управления Роспотребнадзора по "адрес" РезниковаЕ.В. от ДД.ММ.ГГГГ Nпризнаками определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении не обладает, поскольку административным органом в данном письме не устанавливались признаки события административного правонарушения, норма Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающаяответственность за то или иное нарушение требований действующего законодательства, субъект ответственности, как и не сделано в письме каких-либо мотивированных выводов об отсутствии события административного правонарушения или иных, предусмотренных статьёй 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях обстоятельств, препятствующих возбуждению дела об административном правонарушении. Какой-либо анализ наличия либо отсутствия признаков состава административного правонарушения в указанном письме также отсутствует.

В рассматриваемомслучае письмо носит лишь информационный (разъяснительный) характер, о чем свидетельствуют содержащиеся в нем ссылки на различные нормы действующего законодательства. Отказа в возбуждении дела об административном правонарушении в отношении какого-либо субъекта по какому-либо составу административного правонарушения и по какому-либооснованию, предусмотренномуКодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, данное письмо не содержит.

Следуеттакже отметить, что письмо от ДД.ММ.ГГГГ N подписано заместителем руководителя Управления Роспотребнадзора по "адрес" РезниковымЕ.В, однако, доказательств того, что указанное лицо являлось уполномоченным должностным лицом на вынесение определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, материалы дела не содержат.

Более того, отсутствие в данном письме ссылки на норму Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающую административную ответственность за нарушение требований санитарного законодательства, не позволяет определить срок давности привлечения к административной ответственности, установленный положениями статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях для конкретной категории дела, что, в свою очередь, препятствовалосудье районного суда принять решение о направленииматериалов пообращениям КонобеевскихН.Д. на новое рассмотрение в административный орган.

Таким образом, ответ заместителя руководителя Управления Роспотребнадзора по "адрес" ФИО14от ДД.ММ.ГГГГ N, оформленный в форме письма, определением об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении не является и не может быть обжалован в порядке, предусмотренном статьями 30.1 - 30.2, 30.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в связи с чем жалоба ФИО15 на указанное письмо подлежала оставлению без рассмотрения.

При таких обстоятельствах решение судьи Центрального районного суда "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ и решение судьи Волгоградского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ подлежат отмене, а производство по жалобе ФИО16 - прекращению.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

постановил:

решение судьи Центрального районного суда г.Волгограда от 6 сентября 2023 года и решение судьи Волгоградского областного суда от 17 октября 2023 года отменить.

Производство по жалобе КонобеевскихНадежды Дмитриевны на ответ заместителя руководителя Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области РезниковаЕ.В. от 30 июня 2023 года N 34-00-09/21-7664-2023, поданной в Центральный районный суд г.Волгограда, прекратить.

Судья О.А. Шидакова