Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 15 февраля 2024 г. по делу N 8а-1549/2024[88а-5597/2024]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Аняновой О.П, Борисовой О.В.

рассмотрела кассационную жалобу Агафонова О.А. на решение Балаклавского районного суда г. Севастополя от 8 февраля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Севастопольского городского суда от 27 июня 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению Агафонова О.А. к Департаменту архитектуры и градостроительства г. Севастополя об оспаривании решения.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Агафонов О.А. обратился в Балаклавский районный суд г. Севастополя с административным иском к Департаменту архитектуры и градостроительства города Севастополя (далее - Департамент), в котором просил: признать незаконным и отменить уведомление Департамента о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке от 28 июля 2022 года N (далее - Уведомление о несоответствии); возложить на Департамент обязанность выдать уведомление о соответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома (далее, в том числе - Уведомлении о соответствии) на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты", расположенном по адресу: "адрес" (далее - спорный земельный участок), согласно сведениям, представленным в уведомлении о планируемом строительстве.

В обоснование административного иска Агафонов О.А. указал, что является собственником спорного земельного участка с видом разрешенного использования - для индивидуального дачного строительства. В июне 2022 года он обратился к административному ответчику с уведомлением о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства площадью 108 кв. м, однако административным ответчиком выдано Уведомление о несоответствии заявленных параметров строительства установленным параметрам и недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке. Административный истец, ссылаясь на положения пунктов 1, 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), статью 12 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 года N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя", судебную практику, считает, что отказ административного ответчика нарушает его права и законные интересы.

Решением Балаклавского районного суда г. Севастополя от 8 февраля 2023 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Севастопольского городского суда от 27 июня 2023 года решение Балаклавского районного суда г. Севастополя от 8 февраля 2023 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 23 октября 2023 года, Агафонов О.А. ставит вопрос об отмене вышеприведенных судебных актов как принятых с нарушением норм материального и процессуального права. Заявитель ссылается на отсутствие в материалах дела каких-либо доказательств, представленных административным ответчиком в подтверждение законности его решения. Также ссылается на то, что пункты 1, 2, 3 статьи 51 ГрК РФ не содержат в себе требований о предоставлении "сведений относительно выполнения мер, обеспечивающих охрану водных зон от загрязнений".

Определением судьи от 19 января 2024 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Стороны в заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, объяснения представителя Агафонова О.А. по ордеру Реуцкой М.В, поддержавшей доводы кассационной жалобы, изучив материалы дела и обсудив доводы жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

Положения части 1 статьи 218 КАС РФ предоставляют гражданину право обратиться в суд с требованиями об оспаривании действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, если он полагает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов.

Решение об удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца может быть принято только в том случае, если таковые имели место со стороны административного ответчика и суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца (пункт 1 части 2 статьи 227 КАС РФ).

Из материалов дела видно, что Агафонов О.А. является собственником спорного земельного участка.

В целях строительства объекта индивидуального жилищного строительства на принадлежащем ему земельном участке, Агафонов О.А. направил в адрес административного ответчика уведомление о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства (зарегистрировано в Департаменте 25 июля 2022 годавх. N), в ответ на которое получил уведомление от 28 июля 2022 года N о несоответствии параметров, указанных в уведомлении о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам и (или) допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке по следующим основаниям: спорный земельный участок находится в водоохранной зоне. В соответствии с частью 16 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, в границах водоохранных зон допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды. В целях названной статьи под сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод, понимаются: централизованные системы водоотведения (канализации), централизованные ливневые системы водоотведения; сооружения и системы для отведения (сброса) сточных вод в централизованные системы водоотведения (в том числе дождевых, талых, инфильтрационных, поливомоечных и дренажных вод), если они предназначены для приема таких вод; локальные очистные сооружения для очистки сточных вод (в том числе дождевых, талых, инфильтрационных, поливомоечных и дренажных вод), обеспечивающие их очистку исходя из нормативов, установленных в соответствии с

требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и упомянутого Кодекса; сооружения для сбора отходов производства и потребления, а также сооружения и системы для отведения (сброса) сточных вод (в том числе дождевых, талых, инфильтрационных, поливомоечных и дренажных вод) в приемники, изготовленные из водонепроницаемых материалов; сооружения, обеспечивающие защиту водных объектов и прилегающих к ним территорий от разливов нефти и нефтепродуктов, и иного негативного воздействия на окружающую среду. Однако Уведомление Агафонова О.А. не содержит сведения о выполнении приведенных выше мер (пункт 1).

Кроме того, в пункте 2 указанного выше Уведомления о несоответствии указано о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке по следующим основаниям: в соответствии с требованиями приказа Министерства культуры Российской Федерации от 12 августа 2016 года N 1864 "Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным, регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", расположенного в городе Севастополе", спорный земельный участок находится в зоне с режимом использования Р-3-3, участок Л-30, для которого не предусмотрено строительство объектов капитального строительства. Кроме того, в соответствии с действующей градостроительной документацией - Генеральным планом города Севастополя, утвержденным решением сессии Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 года N, вышеуказанный земельный участок по функциональному назначению расположен в проектируемой зоне курортно-рекреационных учреждений с местами длительного отдыха. В силу части 11 статьи 35 ГрК РФ в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а, также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

Считая указанное Уведомление о несоответствии нарушающим жилищные права, а также создающим ограничения в праве использования земельного участка по его целевому назначению в соответствии с законом, Агафонов О.А. обратился с административным иском в суд.

В силу пункта 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (пункт 2 статьи 260 ГК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 51.1 ГрК РФ, в целях строительства, реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства (за исключением строительства объектов индивидуального жилищного строительства с привлечением денежных средств участников долевого строительства в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации") или садового дома застройщик подает на бумажном носителе посредством личного обращения в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, в том числе через многофункциональный центр, либо направляет в указанные органы посредством почтового отправления с уведомлением о вручении или единого портала государственных и муниципальных услуг уведомление о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома (далее также - Уведомление о планируемом строительстве).

Согласно положениям части 7 статьи 51.1 ГрК РФ уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в течение семи рабочих дней со дня поступления уведомления о планируемом строительстве, за исключением случая, предусмотренного частью 8 данной статьи:

1) проводит проверку соответствия указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, и обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства, установленным названным Кодексом, другими федеральными законами и действующим на дату поступления уведомления о планируемом строительстве, а также допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации;

2) направляет застройщику способом, определенным им в уведомлении о планируемом строительстве, уведомление о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке либо о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке. Формы уведомления о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, уведомления о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства.

Как следует из положений части 10 статьи 51.1 ГрК РФ, уведомление о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке направляется застройщику только в случае, если:

1) указанные в уведомлении о планируемом строительстве параметры объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома не соответствуют предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства, установленным данным Кодексом, другими федеральными законами и действующим на дату поступления уведомления о планируемом строительстве;

2) размещение указанных в уведомлении о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома не допускается в соответствии с видами разрешенного использования земельного участка и (или) ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующими на дату поступления уведомления о планируемом строительстве;

3) уведомление о планируемом строительстве подано или направлено лицом, не являющимся застройщиком в связи с отсутствием у него прав на земельный участок;

4) в срок, указанный в части 9 упомянутой статьи, от органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия, поступило уведомление о несоответствии описания внешнего облика объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения.

Как установлено в подпункте 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ, одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

В силу статей 7, 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением, принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Согласно предписаниям статьи 5 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ) земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и названным Законом.

В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, не совместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры (пункт 4 статьи 99 ЗК РФ).

Согласно подпункту 1 пункта 3 статьи 5.1 Закона N 73-ФЗ требования к осуществлению деятельности и градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места федерального значения устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Упомянутым органом государственной власти является Министерство культуры Российской Федерации (подпункт 5.2.29 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 года N 590).

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 12 августа 2016 года N 1864 утверждены требования к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения "Достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", расположенного в городе Севастополе" (далее также - Приказ N 1864).

Пунктом 4 названного Приказа установлены общие ограничения для территории данного достопримечательного места, в частности, запрещено: проектирование и проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, нарушающих целостность достопримечательного места, создающих угрозу повреждения, разрушения или уничтожения объектов культурного наследия, выявленных объектов культурного наследия, объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, особо охраняемых природных территорий, памятных мест, элементов и характеристик историко-культурного и природного ландшафта, а также объектов, входящих в предмет охраны достопримечательного места (пункт 4.1); хозяйственная деятельность, наносящая ущерб окружающей среде - природным и антропогенным объектам и комплексам, санитарному состоянию и гидрологическому режиму водных объектов и элементов гидрографической сети (пункт 4.2).

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции исходил из того, что в рассматриваемой ситуации строительство объекта индивидуального жилищного строительства не допустимо в соответствии с требованиями Приказа N 1864, при этом оспариваемое Уведомление принято в пределах полномочий административного ответчика и по существу соответствует требованиям действующего градостроительного законодательства, положениям административного регламента.

Суд апелляционной инстанции, соглашаясь с приведенными выводами об отсутствии оснований для удовлетворения требований административного иска Агафонова О.А, указал, что из сведений и документов, содержащихся в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, земельный участок, на котором Агафонов О.А. планирует размещение объекта индивидуального жилищного строительства площадью 108 кв. м, согласно Приказу N 1864, расположен в зоне с режимом использования Р-3-3, участок Л-30.

Согласно пункту 19 приложения N 1 к Приказу N 1864 режим Р-3 подразделяется на 4 регламентных участка Р-3-1, Р-3-2, Р-3-3 и Р-3-4.

Согласно пункту 27 Приказа N 1864 в границах регламентного участка Р-3-3 выделяются участки Л-20 - Л-44.

В границах регламентного участка Р-3-3 разрешается: проведение археологических разведок и раскопок; консервация, реставрация, музеефикация; проведение природоохранных мероприятий; проведение традиционной сельскохозяйственной деятельности; ремонт, реконструкция существующих строений; реорганизация участков с изменением функционального назначения в соответствии с требованиями градостроительного регламента; ограниченное строительство объектов рекреационного назначения, объектов, связанных с сельскохозяйственным использованием территории, при условии сохранения ландшафтных и планировочных особенностей местности; сохранение ценных элементов ландшафта, склонов, ценных фрагментов участков лесонасаждений (подпункты 28.1 - 28.7 пункта 28 Приказа N 1864).

В пункте 29 определены архитектурно-планировочные параметры для участков Л-20 - Л-44, согласно которым на участке Л-30 запрещается возводить капитальные здания и сооружения и допускаются природно-познавательный туризм, обеспечение научной деятельности (проведение научной и селекционной работы), ведение лесного хозяйства.

Таким образом, согласно требованиям к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения "Достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", расположенного в городе Севастополе", на принадлежащем Агафонову О.А. земельном участке индивидуальное жилищное строительство недопустимо, в том числе при наличии специального проекта с разделом по сохранению объекта культурного наследия.

Кроме того, в соответствии с действующим на территории города Севастополя Генеральным планом города Севастополя, утвержденным решением сессии Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 года N 4114, вышеуказанный земельный участок по функциональному назначению расположен в проектируемой зоне курортно-рекреационных учреждений с местами длительного отдыха, также в силу части 11 статьи 35 ГрК РФ, не предусматривающей строительство объектов индивидуального жилищного строительства.

При таких обстоятельствах судебная коллегия по административным делам Севастопольского городского суда пришла к выводу, что указанные в пункте 2 оспариваемого Уведомления о несоответствии соответствуют основаниям, приведенным в пункте 1 части 10 статьи 51.1 ГрК РФ, а также в подпункте 1 пункта 2.9.1 Административного регламента предоставления государственной услуги "Выдача уведомления о соответствии (несоответствии) указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) допустимости (недопустимости) размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке", утвержденного приказом Департамента от 7 июня 2019 года N 122.

При этом суд апелляционной инстанции отклонил ссылку административного истца на обстоятельства, установленные в решении суда по делу N от 4 июля 2018 года и апелляционном определении Севастопольского городского суда от 23 августа 2018 года по делу N, поскольку данные судебные акты не являются преюдициальными для разрешения заявленных в рассматриваемом деле требований, предъявленных к Департаменту, не участвующему в деле N (N).

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с приведенными выводами судов.

Доводы кассационной жалобы не могут быть приняты судебной коллегией в качестве основания для отмены обжалуемых судебных актов, поскольку они аналогичны доводам административного истца в судах первой и апелляционной инстанций, не содержат новых обстоятельств, которые бы опровергали выводы судов, сводятся к оспариванию правомерности выводов об установленных фактических обстоятельствах.

Переоценка представленных доказательств не отнесена процессуальным законом к полномочиям суда кассационной инстанции, все юридически значимые обстоятельства определены судами правильно, исследованные доказательства оценены в соответствие с требованиями статьи 84 КАС РФ.

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы, содержащиеся в обжалованных судебных актах, соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными, вопреки доводам кассационной жалобы, исходя из норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебных актов, при разрешении дела судами не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Балаклавского районного суда г. Севастополя от 8 февраля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Севастопольского городского суда от 27 июня 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу Агафонова О.А. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 22 февраля 2024 года.