Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 13 февраля 2024 г. по делу N 8а-41269/2023[88а-3429/2024-(88а-45338/2023)]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Сергеева С.С, судей Иванова А.Е, Шелудько В.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу ФИО1 на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 5 сентября 2023 года по административному делу по административному иску ФИО1 к Департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар о признании незаконным решения об отказе в выдаче разрешения на строительство, Заслушав доклад судьи ФИО8,

УСТАНОВИЛА:

ФИО1, являясь собственником земельного участка, общей площадью 16871 кв.м, с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес" декабря 2022 года обратилась в департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар с заявлением о выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома по проекту "Жилой комплекс в "адрес" на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты"

Решением административного органа, изложенным в письме от 22 декабря 2022 года N 29/18801-1 в выдаче разрешения на строительство отказано, ввиду нахождения земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" в зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса).

Считая свои права нарушенными, ФИО1 обратилась в суд с административным иском, в котором просила признать незаконным решение об отказе в выдаче разрешения на строительство, изложенное в письме от 22 декабря 2022 года N, возложить на департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар обязанность выдать градостроительный план земельного участка, а также возложить обязанность выдать разрешение на строительство многоквартирного жилого дома по проекту "Жилой комплекс в г. Краснодаре на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты"

Решением Ленинского районного суда г. Краснодара от 24 марта 2023 года требования ФИО1 удовлетворены, суд признал незаконным отказ департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар, оформленный решением от 22 декабря 2022 года N в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства "Жилой комплекс в г. Краснодаре на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты"

На департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар возложена обязанность без истребования дополнительных документов выдать ФИО1 градостроительный план земельного участка, общей площадью 16871 кв. м, кадастровый N, расположенный по адресу: "адрес" с указанием схемы функционального зонирования генерального плана муниципального образования город Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 26 января 2012 года N 25 п. 15 "Об утверждении генерального плана муниципального образования город Краснодар", где земельный участок расположен в зоне застройки многоквартирными жилыми домами 9 и более этажей.

На департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар возложена обязанность без истребования дополнительных документов выдать ФИО9. разрешение на строительство объекта капитального строительства Жилой комплекс в г. Краснодаре на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" в соответствии с указанными в судебном акте технико-экономическими показателями.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 5 сентября 2023 года решение Ленинского районного суда г. Краснодара от 24 марта 2023 года отменено. По делу принято новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

В кассационной жалобе административный истец ФИО1 в лице представителя ФИО6 просит отменить апелляционное определение, оставить в силе решение суда первой инстанции. В обоснование жалобы указывает на несоответствие выводов суда апелляционной инстанции обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.

Кассационная жалоба, поступившая в суд первой инстанции 3 октября 2023 года, определением судьи кассационной инстанции от 20 декабря 2023 года с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО1 - ФИО6 доводы кассационной жалобы поддержал.

Представитель административного ответчика департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар, представляющий также интересы администрации Краснодара ФИО7 против удовлетворения кассационной жалобы возражал.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились в связи с чем, судебная коллегия, на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), определиларассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Разрешая заявленные ФИО1 требования, суд первой инстанции исходил из того, что земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" расположен в границах территории, в отношении которой постановлением администрации муниципального образования город Краснодар от 29 февраля 2012 года N 1669 утвержден проект планировки, предусматривающий строительство 16 - 19-этажных жилых домов, детских дошкольных учреждений вместимостью 1420 мест и школ на 3300 мест. Утвержденный проект планировки территории указание на срок действия не содержит, не отменен и является действующим. Приняв во внимание, что переходные положения Правил землепользования и застройки территории муниципального образования город Краснодар, утвержденных Решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года в редакции от 22 июля 2021 года предусматривают действительность видов разрешенного использования объектов капитального строительства и земельных участков, а также параметров разрешенного строительства объектов капитального строительства, установленных в документации по планировке территории до утверждения Правил, а также то, что территориальная зона ОД.2 в качестве условно-разрешенного вида использования земельного участка допускает размещение многоквартирной жилой застройки, суд пришел к выводу об отсутствии у административного органа предусмотренных частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство.

Кроме того, удовлетворяя требования административного иска о возложении на департамент архитектуры и градостроительства администрации МО г. Краснодар обязанности выдать ФИО1 градостроительный план земельного участка, суд первой инстанции, отвергая доводы административного ответчика об отсутствии обращения ФИО1 с заявлением о выдаче градостроительного плана земельного участка, исходил из того, что обязательный досудебный (претензионный) порядок не предусмотрен.

Отменяя решение суда первой инстанции и принимая по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска, суд апелляционной инстанции, основываясь на положениях пункта 1 статьи 7, пунктов 1, 12 статьи 85 Земельного кодекса РФ, исходил из того, что в соответствии с Правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утверждёнными решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года N 19 п. 6, в редакции решения городской Думы Краснодара от 22 июля 2021 года N 17 п. 19 земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" расположен в зоне зелёных насаждений общего пользования (парки, скверы, бульвары, сады) (Р-1), которая, также как и функциональная зона, установленная действующим генеральным планом, не предполагает размещения многоквартирного жилого комплекса.

Помимо этого, судом апелляционной инстанции признаны не нуждающимися в доказывании обстоятельства, свидетельствующие о том, что генеральный план и правила землепользования и застройки имеют большую юридическую силу по отношению к документации по планировке территории, поскольку данные обстоятельства установлены судебной коллегией по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции при рассмотрении дела по административному иску ФИО1 о признании недействующим решения городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года N 19 п. 6 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар" в редакции решения городской Думы Краснодара от 22 июля 2021 года N 17 п. 19 в части отнесения земельных участков к территориальной зоне Р-1 - зеленых насаждений общего пользования (парки, скверы, бульвары, сады).

Кроме того, в части удовлетворения требований административного иска о возложении обязанности выдать градостроительный план земельного участка и разрешения на строительство, суд апелляционной инстанции указал на недопустимость нарушения районным судом принципа разделения властей, предоставляющего административному органу самостоятельно решать в пределах своей компетенции указанные вопросы.

Признавая правомерными выводы суда апелляционной инстанции в части отмены решения районного суда об удовлетворении требований о возложении на административного ответчика обязанности выдать градостроительный план земельного участка, судебная коллегия суда кассационной инстанции не может согласиться с обоснованностью выводов суда апелляционной инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения требований о признании незаконным решения административного ответчика об отказе в выдаче разрешения на строительство.

Как следует из части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью 11 статьи 51 ГрК РФ уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления в течение пяти рабочих дней со дня получения от застройщика заявления о выдаче разрешения на строительство с приложением документов, установленных частью 7 данной статьи:

1) проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство;

2) проводят проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации;

3) выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Основания отказа в выдаче разрешения на строительство указаны в части 13 статьи 51 ГрК РФ, согласно которой уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 данной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 57.3 ГрК РФ градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка.

Источниками информации для подготовки градостроительного плана земельного участка являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности (часть 2 статьи 57.3 ГрК РФ).

Согласно части 3 статьи 57.3 ГрК РФ в градостроительном плане земельного участка содержится, в том числе информация о границах земельного участка и о кадастровом номере земельного участка, о границах зоны планируемого размещения объекта капитального строительства и об основных, условно разрешенных и вспомогательных видах разрешенного использования земельного участка.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ основной или условно разрешенный вид разрешенного использования земельного участка считается выбранным в отношении такого земельного участка со дня внесения сведений о соответствующем виде разрешенного использования в Единый государственный реестр недвижимости.

Из установленных по делу обстоятельств следует, что по результатам проведенных 21 декабря 2011 года публичных слушаний по проекту постановления администрации муниципального образования город Краснодар "Об утверждении проекта планировки территории, прилегающей к Западному автомобильному обходу в Прикубанском внутригородском округе города Краснодара" (заключение о результатах публичных слушаний опубликовано в газете "Краснодарские известия" от 19 января 2012 года), постановлением администрации муниципального образования город Краснодар от 29 февраля 2012 года N 1669 утвержден проект планировки территории, прилегающей к Западному автомобильному обходу в Прикубанском внутригородском округе города Краснодара, предусматривающий строительство 16 - 19-этажных жилых домов, детских дошкольных учреждений вместимостью 1420 мест и школ на 3300 мест.

Данное постановление опубликовано в установленном порядке в газете "Краснодарские известия", N 32 от 3 марта 2012 года.

Из материалов дела также следует, что градостроительный план земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" подготовлен и выдан на основании заявления ООО "Верна" 18 декабря 2019 года департаментом архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар.

Градостроительный план земельного участка соответствовал проекту планировки территории, утвержденному постановлением администрации муниципального образования город Краснодар от 29 февраля 2012 года N 1669 "Об утверждении проекта планировки территории, прилегающей к Западному автомобильному обходу в Прикубанском внутригородском округе города Краснодара", а также Правилам землепользования и застройки территории муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года N 19 п.6, где в числе условно разрешенных видов использования земельного участка установлен вид - многоэтажная жилая застройка (высотная застройка). При этом, как следует из представленной в материалы дела выписки из ЕГРН, в Реестр внесены сведения о виде разрешенного использования земельного участка - многоэтажные жилые дома со встроено-пристроенными на 1 этаже помещениями общественного назначения.

В соответствии с частью 1 статьи 23 Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденных Решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года N 19 п.6 (в редакции от 22 июля 2021 года) виды разрешенного использования объектов капитального строительства и земельных участков, соответствующие Классификатору, а также предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленные в документации по планировке территории до утверждения настоящих Правил, являются действительными в том случае, если они утверждены администрацией муниципального образования город Краснодар в установленном порядке до вступления в силу Правил и соответствуют действующим на момент утверждения документации по планировке территории нормативам градостроительного проектирования.

Поскольку проект планировки территории утвержден администрацией муниципального образования город Краснодар в установленном порядке до вступления в силу Правил и соответствовал действующим на момент его утверждения нормативам градостроительного проектирования, то у ФИО1 сохранялось право на использование земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования, сведения о котором внесены в ЕГРН.

Судебная коллегия находит неверным применение судом апелляционной инстанции положений пункта 1 статьи 7, пунктов 1, 12 статьи 85 Земельного кодекса РФ для разрешения возникшей спорной ситуации, поскольку названым нормативным регулированием установлен запрет на предоставление в собственность земель общего пользования, в то время как ФИО1 является собственником земельного участка предназначенного в соответствии с ранее утвержденным проектом планировки для строительства многоквартирного дома.

Кроме того, исходя из содержания понятия территории общего пользования, данного в пункте 12 статьи 1 ГрК РФ, и учитывая, что установленный запрет на приватизацию земель общего пользования направлен на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к местам общего пользования и природным объектам, предназначенным для удовлетворения общественных интересов населения, границы такой территории (как существующие, так и планируемые) должны быть установлены в соответствии с требованиями градостроительного законодательства. Установление границ территорий общего пользования в соответствии с частью 1 статьи 42 ГрК РФ осуществляется при подготовке проектов планировки территории, основная часть которого включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются, в том числе красные линии (часть 3). Согласно части 6 статьи 43 ГрК РФ на чертежах межевания территории отображаются также красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 этой статьи.

Между тем, ссылаясь в оспариваемом решении на то, что земельный участок административного истца находится в зоне озелененных территорий общего пользования, административный ответчик не представил допустимых доказательств, свидетельствующих об установление границ территорий общего пользования в соответствии с частью 1 статьи 42 ГрК РФ.

При этом, из графической части, являющейся приложением к постановлению администрации муниципального образования город Краснодар от 29 февраля 2012 года N 1669 "Об утверждении проекта планировки территории, прилегающей к Западному автомобильному обходу в Прикубанском внутригородском округе города Краснодара" также не следует, что на принадлежащем административному истцу земельном участке установлены границы территории общего пользования.

В связи с указанным, ссылка административного органа в оспариваемом решении на нахождение земельного участка в зоне зелёных насаждений общего пользования (парки, скверы, бульвары, сады) (Р-1), в отрыве от приведенного выше нормативного регулирования, не может быть признана законной и обоснованной в качестве отказа в выдаче разрешения на строительство.

При таких обстоятельствах, вывод суда первой инстанции, основанный на положениях части 1 статьи 23 Правил землепользования и застройки территории муниципального образования город Краснодар, утвержденных Решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года в редакции от 22 июля 2021 года о незаконности оспариваемого ФИО1 решения об отказе в выдаче разрешения на строительство, является верным, а у суда апелляционной инстанции отсутствовали основания для отмены решения районного суда в данной части.

Ссылка суда апелляционной инстанции на судебный акт судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции принятый по делу по административному иску ФИО1 о признании недействующим решения городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года N 19 п. 6 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар" в редакции решения городской Думы Краснодара от 22 июля 2021 года N 17 п. 19 в части отнесения земельных участков к территориальной зоне Р-1 - зеленых насаждений общего пользования (парки, скверы, бульвары, сады), не свидетельствует о необоснованности заявленных ФИО1 требований о признании незаконным решения об отказе в выдаче разрешения на строительство, поскольку он не имеет преюдициального значения при рассмотрении настоящего административного дела в связи с иным предметом спора.

В соответствии с разъяснениями, данными в пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 9 июля 2020 года N 17 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции" по общему правилу суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются (часть 2 статьи 329 КАС РФ). Однако если обжалуемая часть судебного акта обусловлена другой его частью или иным судебным актом, вынесенным по этому же административному делу, которые не обжалуются, то эта необжалованная часть судебного акта или необжалованный судебный акт также подлежат проверке судом кассационной инстанции.

Согласно пункту 1 части 3 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) в случае удовлетворения административного иска должно содержаться, в частности, указание на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца.

Принимая во внимание приведенные правовые положения, а также положения Конституции Российской Федерации, закрепленные в статьях 10 и 118, требования пункта 1 части 3 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по смыслу которых суд при вынесении решения не вправе подменять органы государственной власти или местного самоуправления и принимать конкретные решения по вопросу, не относящемуся к компетенции суда, при разрешении административного спора, суд обязан определить способ восстановления нарушенного права административного истца исходя из характера спорных правоотношений.

Учитывая, что оспариваемое административным истцом решение об отказе в выдаче разрешения на строительство признано незаконным, т.е. не влекущим правовых последствий, то поданное ФИО1 заявление не рассмотрено в соответствии с предусмотренной статьей 51 ГрК РФ процедурой, соответственно избранный судом первой инстанции способ восстановления права путем возложения на департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар без истребования дополнительных документов выдать ФИО1 разрешение на строительство объекта капитального строительства "Жилой комплекс в г. Краснодаре на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты"" в соответствии с указанными в судебном акте технико-экономическими показателями, не соответствует характеру спорных правоотношений.

В этой связи, судебная коллегия по результатам проверки решения Ленинского районного суда города Краснодара от 24 марта 2023 года находит его подлежащим отмене в части определенного судом способа восстановления нарушенного права и полагает, что для устранения допущенного нарушения прав и свобод административного истца необходимо возложить на административного ответчика обязанность повторно рассмотреть по существу заявление ФИО1, поступившее в департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар 19 декабря 2022 года вх. N 33295-1.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 5 сентября 2023 года отменить в части отказа в удовлетворении административного иска ФИО1 о признании незаконным решения департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар, изложенного в письме от 22 декабря 2022 года N 29/18801-1 об отказе в выдаче разрешения на строительство.

В указанной части решение Ленинского районного суда города Краснодара от 24 марта 2023 года оставить в силе.

Решение Ленинского районного суда города Краснодара от 24 марта 2023 года отменить в части способа восстановления нарушенного права - путем возложения на департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар без истребования дополнительных документов выдать ФИО1 разрешение на строительство объекта капитального строительства "Жилой комплекс в г. Краснодаре на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты"" в соответствии с указанными в судебном акте технико-экономическими показателями.

В указанной части принять новое решение о возложении на департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар обязанности повторно рассмотреть по существу заявление ФИО1, поступившее в департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар 19 декабря 2022 года вх. N 33295-1.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 26 февраля 2024 года.

Председательствующий судья:

Судьи: