Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 06 февраля 2024 г. по делу N 8а-42087/2023[88а-4231/2024-(88а-46153/2023)]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Сергеева С.С, судей Иванова А.Е, Шелудько В.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу ФИО1, ФИО2 на решение Первомайского районного суда г. Краснодара от 15 июня 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 14 сентября 2023 года по административному делу по административному иску ФИО1, ФИО2 к администрации муниципального образования г. Краснодар о признании незаконными постановлений органа местного самоуправления в части, заслушав доклад судьи Сергеева С.С.

УСТАНОВИЛА:

Постановлением Администрации муниципального образования город Краснодар от 31 августа 2021 года N 3855 утверждена документация по планировке территории (проекта планировки территории и проекта межевания территории) для размещения линейного объекта (автомобильной дороги) на территории, ограниченной улицами им. Буденного, Коммунаров, Длинной, Красноармейской в Центральном внутригородском округе города Краснодара. В рамках исполнения указанного постановления Администрацией муниципального образования город Краснодар принято постановление от 22 июня 2022 года N 2766 об изъятии для муниципальных нужд земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" и земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" расположенные по "адрес".

ФИО1 и ФИО2, являясь собственниками объектов недвижимого имущества расположенные на земельных участках с кадастровыми номерами "данные изъяты" обратились в суд с административным иском к Администрации муниципального образования город Краснодар об оспаривании указанных постановлений.

Решением Первомайского районного суда города Краснодара от 15 июня 2023 года в удовлетворении заявленных административных требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 14 сентября 2023 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения, апелляционная жалоба административных истцов без удовлетворения.

В кассационной жалобе административные истцы ФИО1, ФИО2 ставят вопрос об отмене судебных актов судов первой и апелляционной инстанций, принятии нового решения об удовлетворении административного иска. В обоснование жалобы указывают на нарушение судами норм материального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела.

Кассационная жалоба, поступившая в суд 12 декабря 2023 года, определением судьи кассационной инстанции от 26 декабря 2023 года с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В судебном заседании суда кассационной инстанции административный истец ФИО7 доводы кассационной жалобы поддержала.

Представитель административного ответчика администрации муниципального образования город Краснодар, представляющей также интересы заинтересованного лица Департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар ФИО8, против удовлетворения кассационной жалобы возражал.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились в связи с чем, судебная коллегия, на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), определиларассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Выслушав явившихся в судебное заседание лиц, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Из материалов дела следует, что ФИО1 является собственником "адрес" кадастровым номером "данные изъяты" в доме по "адрес".

ФИО2 является собственником "адрес" кадастровым номером "данные изъяты" доме по "адрес", а также хозяйственного блока с кадастровым номером "данные изъяты" и нежилого строения с кадастровым номером "данные изъяты" по "адрес".

Указанные объекты расположены в пределах земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты"

Постановлением Администрации муниципального образования город Краснодар N 4330 от 6 октября 2020 года разрешено муниципальному казненному учреждению муниципального образования город Краснодар "Центр мониторинга дорожного движения и транспорта" подготовить документацию по планировке территории (проекта планировки территории и проекта межевания территории) для выделения элемента планировочной структуры, определения местоположения границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения линейного объекта (автомобильной дороги, сетей инженерно- технического обеспечения) на территории, ограниченной улицами им. Буденного, Коммунаров, Длинной, Красноармейской в Центральном внутригородском округе города Краснодара в соответствии с градостроительным законодательством.

Постановлением Администрации муниципального образования город Краснодар от 19 мая 2021 года N 1876 назначены в период с 7 июня 2021 года по 8 июля 2021 года общественные слушания по проекту постановления "Об утверждении документации по планировке территории (проекта планировки территории и проекта межевания территории) для размещения линейного объекта (автомобильной дороги, сетей инженерно-технического обеспечения) на территории, ограниченной улицами имени Буденного, Коммунаров, Длинной, Красноармейской в Центральном внутригородском округе города Краснодара.

19 июля 2021 года комиссией по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар рассмотрен проект планировки территории.

20 июля 2021 года комиссией по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар подготовлено заключение о результатах общественных обсуждений, согласно которому замечаний и предложений по проекту планировки территории не поступило.

Постановлением Администрации муниципального образования город Краснодар от 31 августа 2021 года N 3855 утверждена документация по планировке территории (проекта планировки территории и проекта межевания территории) для размещения линейного объекта (автомобильной дороги, сетей инженерно-технического обеспечения) на территории, ограниченной улицами им. Буденного, Коммунаров, Длинной, Красноармейской в Центральном внутригородском округе города Краснодара.

Администрацией муниципального образования город Краснодар принято постановление от 22 июня 2022 года N 2766 об изъятии для муниципальных нужд земельных участков с кадастровым номером "данные изъяты" и кадастровым номером "данные изъяты", объектов недвижимого имущества с кадастровыми номерами "данные изъяты" расположенные по "адрес".

Отказывая в удовлетворении административных требований ФИО1 и ФИО2, суд первой инстанции исходил из того, что строительство объекта местного значения утверждено проектом планировки территории на основании постановлений Администрации муниципального образования город Краснодар от 31 августа 2021 года N3855, от 22 июня 2022 года N 2766, в связи с чем пришел к выводу о возникновении у органа местного самоуправления права на изъятие земельных участков для муниципальных нужд.

Кроме того судом первой инстанции при разрешении спора принято во внимание, что жилой дом расположенный по "адрес" приказом Администрации Краснодарского края от 1 марта 2019 года N 26-кн жилой дом, въездная арка конец XIX ? начало XX веков, расположенный по улице "адрес" является ценным объектом историко-градостроительной среды, однако не включен в утвержденный Законом Краснодарского края от 17 августа 2000 года 313-КЗ "О перечне объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), расположенных на территории Краснодарского края" перечень объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), расположенных на территории Краснодарского края.

Судебная коллегия соглашается с выводом судов об отказе в удовлетворении административного иска в части признания незаконным постановления администрации муниципального образования город Краснодар от 22 июня 2022 года N 2766 об изъятии для муниципальных нужд земельных участков с кадастровым номером "данные изъяты" и кадастровым номером "данные изъяты", объектов недвижимого имущества с кадастровыми номерами "данные изъяты" расположенные по "адрес".

В соответствии со статьей 279 Гражданского кодекса Российской Федерации решение об изъятии земельного участка для муниципальных нужд принимается органами местного самоуправления, определяемыми в соответствии с земельным законодательством.

Согласно пункту 3 статьи 56.2 Земельного кодекса Российской Федерации изъятие земельных участков для муниципальных нужд осуществляется на основании решений органов местного самоуправления.

Пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплено, что к вопросам местного значения городского округа относится изъятие земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд.

В соответствии с пунктом 4 статьи 44 Устава муниципального образования город Краснодар администрация в области использования земли осуществляет резервирование и изъятие земельных участков для муниципальных нужд.

Согласно подпункту 2 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации изъятие земельных участков для муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях по основаниям, связанным, в том числе, со строительством, реконструкцией таких объектов как автомобильные дороги, в частности, межмуниципального или местного значения.

Таким образом, принятие оспариваемого постановления от 22 июня 2022 года N 2766 осуществлено администрацией муниципального образования город Краснодар, как верно установлено судами, в пределах полномочий, установленных действующим законодательством, применительно, в том числе, к земельному участку с кадастровым номером "данные изъяты"9 и кадастровым номером "данные изъяты", объектам недвижимого имущества с кадастровыми номерами "данные изъяты" расположенных по улице "адрес".

Вместе с тем, рассматривая требование об оспаривании постановления администрации муниципального образования город Краснодар от 22 июня 2022 года N 2766 "Об изъятии для муниципальных нужд недвижимого имущества в городе Краснодаре", заявленного в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, совместно с требованием об оспаривании постановления администрации муниципального образования город Краснодар от 31 августа 2021 года N 3855 "Об утверждении проекта планировки территории в целях внесения изменений в проект планировки территории центральной части города Краснодара в границах территории исторического поселения регионального значения город Краснодар Краснодарский край", судами не учтено следующее.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановления от 17 ноября 1997 года N 17-П и от 31 марта 2015 года N 6-П).

В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" содержатся разъяснения, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

Деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий (статья 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Видами документации по планировке территории является, в том числе проект планировки территории (статья 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Документацию по планировке территории, предусматривающую размещение объектов местного значения муниципального района и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более поселений и (или) межселенной территории в границах муниципального района, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 3.2, 4.1, 4.2 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждают уполномоченные органы местного самоуправления муниципального района (часть 4 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа (глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа) утверждают документацию по планировке территории в границах поселения, городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2, 5.2 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, с учетом особенностей, указанных в части 5.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации (часть 5 статьи 45, часть 13 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Проект планировки территории подлежит обязательному опубликованию (части 15 и 16 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Документация по планировке территории рассчитана на неоднократное применение, так как не носит разовый характер, не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз, когда возникают обстоятельства, предусмотренные данной документацией, не содержит указания на конкретное событие, с наступлением которого связано издание правового акта. Названная документация определяет правила поведения и является обязательной к исполнению участниками данных правоотношений.

Таким образом, проект планировки территории отвечает признакам нормативного правового акта, в связи с чем требования об оспаривании такого документа подлежат рассмотрению в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с разъяснениями, данным в пункте 53 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" по смыслу норм статей 124, 125 КАС РФ, административный истец вправе соединить в одном административном исковом заявлении несколько требований, связанных между собой и подлежащих рассмотрению по правилам КАС РФ, если из положений, регулирующих особенности производства по отдельным категориям административных дел, не следует иное. Так, исходя из взаимосвязанных положений части 8 статьи 208, статьи 212 КАС РФ не допускается рассмотрение в рамках дел об оспаривании нормативных правовых актов иных административных исковых требований.

Согласно пункту 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" административные исковые требования об оспаривании нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, не могут быть рассмотрены судом общей юрисдикции совместно с иными материально-правовыми требованиями.

Как уже было указано, часть исковых требований в рамках настоящего дела направлена на оспаривание нормативного правового акта. Однако нижестоящие суды не приняли во внимание невозможность совместного рассмотрения данных требований с требованиями об оспаривании решения органа местного самоуправления, заявленных в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии с частью 4 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается с участием прокурора. В случае, если административное дело об оспаривании нормативного правового акта возбуждено не на основании административного искового заявления прокурора, прокурор, вступивший в судебный процесс, дает заключение по этому административному делу.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в статье 3 определяет задачи административного судопроизводства, одной из которых является правильное рассмотрение административных дел, а в статье 6 - принципы, в том числе законности и справедливости при разрешении административных дел.

Данные положения нашли отражение в части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой решение суда должно быть законным и обоснованным.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда такой акт содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении").

В данном случае судами приведенные нормы не соблюдены, судебные акты приняты с нарушением норм процессуального права.

Без устранения допущенных нарушений невозможны защита охраняемых законом публичных интересов и соблюдение прав, свобод и законных интересов административных истцов.

При таких обстоятельствах, обжалуемые судебные акты в части отказа в удовлетворении административных исковых требований об оспаривании постановления администрации муниципального образования город Краснодар от 31 августа 2021 года N 3855 "Об утверждении проекта планировки территории в целях внесения изменений в проект планировки территории центральной части города Краснодара в границах территории исторического поселения регионального значения город Краснодар Краснодарский край" подлежат отмене, административное дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В остальной части судебные акты подлежат оставлению в силе.

При новом рассмотрении суду необходимо принять процессуальное решение о выделении административных исковых требований об оспаривании нормативного правового акта в отдельное производство, рассмотреть вопрос о том, каким судом должно быть рассмотрено выделенное производство в качестве суда первой инстанции, в случае принятия административного дела к производству, районному суду следует привлечь к участию в деле прокурора, по итогам рассмотрения требований иска вынести решение в соответствии с нормами процессуального закона, предусмотренными для соответствующей категории спора.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда

определила:

решение Первомайского районного суда г. Краснодара от 15 июня 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 14 сентября 2023 года в части отказа в удовлетворении административных исковых требований об оспаривании постановления администрации муниципального образования г. Краснодар от 31 августа 2021 года N 3855 "Об утверждении документации по планировке территории (проекта планировки территории и проекта межевания территории) для размещения линейного объекта (автомобильной дороги, сетей инженерно-технического обеспечения) на территории, ограниченной улицами им. Буденного, Коммунаров, Длинной, Красноармейской в Центральном внутригородском округе г. Краснодара" отменить, в указанной части административное дело направить на новое рассмотрение в Первомайский районный суд г. Краснодара.

В остальной части решение Первомайского районного суда г. Краснодара от 15 июня 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 14 сентября 2023 года оставить без изменения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 16 февраля 2024 года.

Председательствующий судья

Судьи