Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 28 февраля 2024 г. по делу N 8а-3107/2024[88а-5341/2024]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Пушкаревой Н.В, судей Евтифеевой О.Э, Лукьяновой Т.Г, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Горно-Алтайска, поданную через суд первой инстанции 19 января 2024 г, на решение Горно-Алтайского городского суда Республики Алтай от 6 апреля 2023 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Алтай от 13 июля 2023 г.

по административному делу N 2а-691/2023 по административному исковому заявлению Администрации города Горно-Алтайска к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Алтай, государственному регистратору Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Алтай Желеховской Н.Ю. о признании незаконными государственного кадастрового учета образования раздела земельного участка с изменением вида разрешенного использования, образование из него, постановку на государственный кадастровый учёт земельных участков в отсутствие утвержденной документации по планировке территории.

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Пушкаревой Н.В, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Администрация города Горно-Алтайска обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными государственного кадастрового учета образования раздела земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", с изменением вида разрешенного использования "для ведения дачного хозяйства", образование из него, постановку на государственный кадастровый учёт земельных участков в отсутствие утвержденной документации по планировке территории.

Требования мотивированы тем, что в 2009 г. земельный участок с кадастровым номером N, согласно генеральному плану МО "Город Горно-Алтайск", утвержденному решением Горно-Алтайского городского Совета депутатов от 3 сентября 2009 г. N, располагался в территориальной зоне ЖЗ - зона усадебной и жилой застройки. В соответствии с внесенными изменениями в скорректированный генеральный план МО "Город Горно-Алтайск" и Правила землепользования и застройки МО "Город Горно-Алтайск", принятыми решением Горно-Алтайского городского Совета депутатов от 15 сентября 2005 г. N, данный земельный участок располагался в зоне садоводства и огородничества СХ-2. В настоящее время земельный участок находится в зоне садоводческих, огороднических некоммерческих объединений граждан СХ-2.

Собственником земельного участка с кадастровым номером N был осуществлен его раздел без подготовки документации по планировке территории, без выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории. Планировка территории также подразумевает наличие линейных объектов и установление красных линий, проектирование транспортной сети и улично-дорожной сети. Посредством раздела земельного участка с кадастровым номером N фактически создан элемент планировочной структуры населенного пункта в отсутствие утвержденной документации по планировке территории. Отсутствие доступа (прохода или проезда от земельных участков общего пользования) к образуемым земельным участкам является основанием для приостановления осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав в соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 26 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", чего Управлением Росреестра по Республике Алтай сделано не было.

Решением Горно-Алтайского городского суда Республики Алтай от 6 апреля 2023 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Алтай от 13 июля 2023 г, административное исковое заявление оставлено без изменения.

В кассационной жалобе заявитель просит отменить судебные акты и удовлетворить заявленные требования.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в пределах доводов кассационной жалобы пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены по настоящему делу.

Судами установлено и подтверждается материалами дела, что Шуваев Н.Р. являлся собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью "данные изъяты" кв.м. ("данные изъяты" га), категория земель - для сельскохозяйственного производства, разрешенное использование - для ведения крестьянского хозяйства, местоположение установлено относительно ориентира: "адрес", земельный участок постановлен на государственный кадастровый учет как ранее учтенный 15 февраля 2006 г.

24 ноября 2017 г. решением Горно-Алтайского городского Совета депутатов N внесены изменения в решение Горно-Алтайского городского Совета депутатов от 3 сентября 2009 г. N, которым утвержден генеральный план муниципального образования "город Горно-Алтайск" на срок до 2037 год, категория земель земельного участка с кадастровым номером N изменена на "земли населенных пунктов", разрешенное использование "для сельскохозяйственного производства".

20 декабря 2018 г. соответствующие сведения в отношении земельного участка с кадастровым номером N внесены в ЕГРН, с данного момента указанный земельный участок включен в границы муниципального образования "город Горно-Алтайск".

4 марта 2019 г. МУ "Управление имущества, градостроительства и земельных отношений города Горно-Алтайска" в адрес Шуваева Н.Р. направило разъяснительное письмо о самостоятельном обращении на основании части 4 статьи 37 ГрК РФ с заявлением о смене основного вида разрешенного использования без дополнительных разрешений и согласований.

10 апреля 2019 г. вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N на основании заявления Шуваева Н.Р. от 19 марта 2019 г, изменен на "ведение дачного хозяйства", сведения внесены в ЕГРН.

20 ноября 2019 г. в ЕГРН на основании письма МУ "Управление имущества, градостроительства и земельных отношений города Горно-Алтайска" от 11 ноября 2019 г. N внесены сведения о расположении земельного участка с кадастровым номером N в территориальной зоне СХ-2 (зона садоводства и огородничества).

Установлено, что на день изменения разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N на "ведение дачного хозяйства" Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Горно-Алтайск", утвержденные решением Горно-Алтайского городского Совета депутатов от 15 сентября 2005 г. N, действовали в редакции от 11 декабря 2018 г. и действующая в тот период времени статья 49 для зоны садоводства и огородничества (Сх-2) предусматривала один из основных видов разрешенного использования "ведение дачного хозяйства". В данной редакции Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Горно-Алтайск" действовали до 15 января 2020 г, то есть до вступления в силу изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Горно-Алтайск", внесенных решением Горно-Алтайского городского Совета депутатов от 27 декабря 2019 г. N

17 июня 2020 г. земельный участок с кадастровым номером N снят с государственного кадастрового учета в связи с разделом на 152 земельных участка.

Собственниками образованных земельных участков являются физические лица, а также муниципальное образование "Город Горно-Алтайск" (18 земельных участков). Муниципальная собственность на 18 земельных участков зарегистрирована за муниципальным образованием "Город Горно-Алтайск" в силу закона на основании части 1.1 статьи 19 Земельного кодекса Российской Федерации в связи с отказом собственника Шуваева Н.Р. от права собственности на них.

17 июня 2020 г. государственным регистратором снятие с государственного кадастрового учета и государственная регистрация прекращения права собственности Шуваева Н.Р. на исходный земельный участок с кадастровым номером N осуществлено одновременно с государственным кадастровым учетом и государственной регистрацией прав на 152 земельных участка, образованных в результате раздела земельного участка с кадастровым номером N

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции, пришел к выводу, что при разделе земельного участка с образованием 152 земельных участков был создан элемент планировочной структуры в соответствующем микрорайоне г..Горно-Алтайска, вместе с тем указанный раздел был осуществлен на основании межевого плана не по "принципу сетки", а с образованием земель общего пользования для организации улично-дорожной сети и иной планировочной структуры, лесозащитных насаждений, линий электропередач 10 кВ и 0, 4 кВ, охранной зоны ВЛ 110кВ, 10кВ, береговой полосы, прибрежной защитной полосы и водоохранной зоны. Предоставленный собственником земельного участка в Управление Росреестра по Республике Алтай межевой план в электронном виде был изготовлен в соответствии с проектом межевания территории и проекта планировки территории, не утвержденных в установленном порядке, подготовленных "данные изъяты" по заказу Шуваева Н.Р. Вместе с тем, суд не установилобстоятельств, предусмотренных пунктом 3 статьи 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающих раздел земельного участка в соответствии с утвержденным проектом межевания территории, указав, что само по себе отсутствие утвержденного проекта планировки территории в отношении исходного земельного участка с кадастровым номером N не является основанием для признания незаконным государственного кадастрового учета раздела этого земельного массива, поскольку удовлетворение административных исковых требований приведет к исключению из ЕГРН сведений о всех 152 земельных участках, принадлежащих заинтересованным лицам и на части которых возведены жилые дома.

Отметив, что избранный администрацией муниципального образования способ разрешения возникшего спора в судебном порядке приведет к нарушению прав и законных интересов указанных заинтересованных лиц, при том, что отсутствие утвержденного проекта планировки территории на день раздела земельного участка не создает препятствий к составлению проекта планировка территории данного микрорайона и его утверждение на публичных слушаниях при имеющейся застройке и расположения земельных участков, поскольку действующее градостроительное законодательство Российской Федерации позволяет провести работы по планировке территории при существующей застройке и сформированных земельных участках, поставленных на государственный кадастровый учет, суд отказал в удовлетворении требований в данной части. Кроме того, судом указано на пропуск срока обращения в суд.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами.

Вместе с тем судами при разрешении требований не было учтено следующее.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства (пункт 1).

Градостроительная деятельность регулируется законодательством о градостроительной деятельности, одним из важных принципов которого является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2, часть 1 статьи 4 ГрК РФ).

Под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений, а под комплексным развитием территорий понимается совокупность мероприятий, выполняемых в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории и направленных на создание благоприятных условий проживания граждан, обновление среды жизнедеятельности и территорий общего пользования поселений, городских округов (пункты 3 и 34 статьи 1 ГрК РФ).

В силу части 1 статьи 8 ГрК РФ, пункта 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся в том числе: подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений; утверждение правил землепользования и застройки поселений; утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных названным кодексом.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (части 1 статьи 41 ГрК РФ).

К элементам планировочной структуры относятся часть территории поселения, городского округа или межселенной территории муниципального района (квартал, микрорайон, район и иные подобные элементы) (пункта 35 статьи 1 ГрК РФ). Конкретные виды элементов планировочной структуры установлены приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 25 апреля 2017 г. N 738/пр, к которым помимо указанных выше элементов также относятся территория общего пользования, в том числе улично-дорожная сеть.

Согласно части 1 статьи 45 ГрК РФ решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании генерального плана поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 названного Кодекса), генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки (часть 5).

В силу пункта 5 части 3 статьи 11.3 ЗК РФ исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории осуществляется образование земельных участков для строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения.

Размещение линейных объектов в случае, если данные объекты являются объектами федерального, регионального или местного значения, должно быть предусмотрено соответствующими документами территориального планирования.

Как следует из пункта 10.1 статьи 1 ГрК РФ линейные объекты - линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.

Оценивая законность решения органа государственной регистрации о внесении в Единый государственный реестр недвижимости сведений о разделе земельного участка, снятии его с учета с постановкой на учет 152 образованных земельных участков, суды указали на соответствие действий административного ответчика закону. Данные выводы не соответствуют нормам материального права, регулирующим возникшие правоотношения.

В случае образования двух и более земельных участков в результате раздела земельного участка, перераспределения земельных участков государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав осуществляются одновременно в отношении всех образуемых земельных участков (часть 2 статьи 41 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ).

Основаниями для осуществления государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на объекты, образуемые путем раздела объекта недвижимости, находящегося в собственности одного лица, является в том числе межевой план (пункт 7 части 2 статьи 14 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ)).

Из содержания пункта 3 части 11 статьи 41 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ, следует, что государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав на образуемый объект недвижимости осуществляются на основании проекта межевания территории или схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, если в соответствии с требованиями Земельного кодекса Российской Федерации образование земельных участков допускается исключительно при наличии таких утвержденных документов и в соответствии с ними. Согласно части 4 статьи 41 ГрК РФ к видам документации по планировке территории относится проект планировки территории и проект межевания территории.

По смыслу статьи 22 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ межевой план представляет собой документ, который составлен на основе кадастрового плана соответствующей территории или выписки из Единого государственного реестра недвижимости о соответствующем земельном участке и в котором воспроизведены определенные сведения, внесенные в Единый государственный реестр недвижимости, и указаны сведения об образуемых земельном участке или земельных участках, либо о части или частях земельного участка, либо новые необходимые для внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведения о земельном участке или земельных участках. Форма и состав сведений межевого плана, требования к его подготовке, а также требования к точности и методам определения координат характерных точек границ земельного участка устанавливаются органом нормативно-правового регулирования.

Подпунктом 3 пункта 22 Приказа Минэкономразвития России от 8 декабря 2015 г. N 921 "Об утверждении формы и состава сведений межевого плана, требований к его подготовке" установлено, что в случаях, предусмотренных федеральными законами, для подготовки межевого плана используется документация по планировке территории (проекты планировки территории, проекты межевания территории), документы территориального планирования.

Как следует из материалов административного дела, согласно межевому плану, представленному в орган регистрации для осуществления регистрационных действий, связанных с разделом земельного участка с кадастровым номером N было образовано 152 земельных участка, в том числе 18 земельных участков, представляющих территорию общего пользования для иных образованных одновременно с ними земельных участков, представляющих собой дороги, обеспечивающими доступ к муниципальным дорогам, а именно земельные участки с кадастровыми номерами N

Фактическое назначение указанных выше земельных участков как линейных объектов подтверждают письмо Росреестра от 25 марта 2021 г. N (т. 4 л.д. 97), которым собственнику разъяснена невозможность изменения вида разрешенного использование земельных участков на "территория общего пользования" ввиду невозможности их нахождения в собственности физического лица, а также последующий отказ собственника от права и регистрацией права собственности за Муниципальным образованием "Город Горно-Алтайск".

Раздел спорного земельного участка был осуществлен собственником на основании проекта межевания территории жилой застройки в границах данного участка, подготовленного подрядной организаций по его заказу. На дату разрешения административного иска часть образованных земельных участков реализована, на них осуществлено строительство жилых помещений, согласно сведениям ресурсоснабжающих организаций, подключение указанных домовладений в отсутствие документов по планировке территории возможно только точечным способом, что влечет ухудшение качества предоставления услуг по электро-водоснабжению, препятствует прокладке централизованных сетей, отсутствие данной документации препятствует адресации домовладений (т. 2 л.д. 160, т. 3 л.д. 1-18).

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливающим общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, и определяющим государственные гарантии его осуществления, установлено, что вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и указанным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (абзац двенадцатый части 1 статьи 2).

Из положений пункта 4 части 1 статьи 14 и пункта 4 части 1 статьи 16 названного закона следует, что к вопросам местного значения городского поселения относятся в том числе и организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

Законодательством Российской Федерации осуществление дорожной деятельности также отнесено к вопросам местного значения городского округа (пункт 5 части 1 статьи 16 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления; пункт 6 части 1 статьи 13 Федерального закона о дорожной деятельности).

Учитывая изложенное, так как при разделе земельного участка фактически создан новый элемент планировочной структуры городского округа, включающий в себя территории общего пользования, предназначенные для размещения линейных объектов, при этом документы территориального планирования в отношении спорной территории органом местного самоуправления в соответствии с его компетенцией не принимались и не утверждались, регистрацию государственного кадастрового учета и государственную регистрацию прав на земельные участки, образованные в результате раздела спорного земельного участка, нельзя признать законными, поскольку представленный на регистрацию межевой план был подготовлен не на основании утвержденного проекта межевания территории.

Подготовка проекта планировки территории и проекта межевания собственником земельного участка в целях изготовления межевого плана вне процедуры, определённой статьёй 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не свидетельствует о том, что межевой план соответствует требованиям земельного законодательства, поскольку нарушена исключительная компетенция органа местного самоуправления, определённая градостроительным законодательством. Вследствие чего, выводы суда первой инстанции о том, что регистрационные действия осуществлены правомерно, поскольку раздел земельного участка был осуществлён с учетом размещения объектов дорожной инфраструктуры, размещения централизованных сетей коммуникаций на основании подготовленного собственником проекта межевания территории ошибочны. Указание на возможность последующей подготовки необходимых документов территориального планирования правового значения для разрешения заявленных требований не имеет.

Следует также отметить, что из содержания подпункта 2 пункта 3 статьи 11.3 ЗК РФ, следует, что из земельного участка, предоставленного садоводческому или огородническому некоммерческому товариществу, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", образование земельных участков осуществляется исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории, следовательно, с учетом территориальной зоны размещения земельного участка с кадастровым номером N - Сх-2, подготовка указанного документа территориального планирования при его разделе с образовании земельных участков обязательна.

Судебная коллегия также не может согласиться с выводами судов о пропуске срока обращения за судебной защитой, с учетом характера возникших правоотношений, отсутствии иного способа восстановления нарушенного права, срок подачи административного иска в суд не пропущен.

При таких обстоятельствах, судебные акты подлежат отмене с принятием нового решения об удовлетворении заявленных требований.

На основании изложенного, руководствуясь 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Горно-Алтайского городского суда Республики Алтай от 6 апреля 2023 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Алтай от 13 июля 2023 г. отменить.

Принять новое решение. Признать незаконным решение Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Алтай от 17 июня 2020 г. о государственном кадастровом учете и государственной регистрации прав на земельные участки, образованные в результате раздела земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес"

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 7 марта 2024 г.

Председательствующий

Судьи