Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 марта 2024 г. по делу N 66а-393/2024

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сорокина М.С, судей Батялова В.А, Рогачёвой Ю.А.

при секретаре Шаманиной Н.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Панина Алексея Владимировича о признании недействующими Правил землепользования и застройки города Ижевска, утвержденных решением Городской думы города Ижевска от 27 ноября 2007 года N 344, в редакции, принятой решением Городской думы города Ижевска от 19 декабря 2013 года N 524, по апелляционной жалобе Правительства Удмуртской Республики на решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 7 декабря 2023 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Сорокина М.С, объяснения представителя Правительства Удмуртской Республики - Смолина С.Э, представителя Городской думы города Ижевска - Максютиной В.М, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Куренкова Е.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Городской думы города Ижевска от 27 ноября 2007 года N 344 утверждены Правил землепользования и застройки города Ижевска (далее - Решение N 344, ПЗЗ).

Решение N 344 опубликовано в печатном издании "Известия Удмуртской Республики" от 14 декабря 2007 года, спецвыпуск.

В дальнейшем в ПЗЗ неоднократно вносились изменения, в том числе решением Городской думы города Ижевска от 19 декабря 2013 года N 524 (далее - Решение N 524), опубликованным в печатном издании "Известия Удмуртской Республики" от 24 декабря 2013 года, спецвыпуск.

Панин А.В. обратился в Верховный Суд Удмуртской Республики с административным иском, в котором (с учетом изменения предмета заявленных требований) просил признать ПЗЗ (в редакции, принятой Решением N 524) недействующими, обосновывая свою позицию тем, что в нарушение требований пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) принадлежащий ему на праве собственности земельный участок с кадастровым номером N находится одновременно в трех территориальных зонах: Ж3-1 (зона застройки индивидуальными жилыми домами 1 - 3 этажа на существующей территории), С3-1 (зона садоводств и дачных участков на существующей территории), Р3 (зона зеленых насаждений общего и ограниченного пользования, внутриквартального озеленения), чем нарушаются его права, свободы и законные интересы.

Решением Верховного Суда Удмуртской Республики от 7 декабря 2023 года административный иск удовлетворен, ПЗЗ (в редакции, принятой Решением N 524) признаны недействующими в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N на карте градостроительного зонирования к трем территориальным зонам Ж3-1 (зона застройки индивидуальными жилыми домами 1 - 3 этажа на существующей территории), С3-1 (зона садоводств и дачных участков на существующей территории), Р3 (зона зеленых насаждений общего и ограниченного пользования, внутриквартального озеленения), с Правительства Удмуртской Республики в пользу Панина А.В. взысканы судебные расходы по оплате государственной пошлины в размере 300 рублей.

В апелляционной жалобе Правительство Удмуртской Республики просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска со ссылкой на то, что оспариваемые положения ПЗЗ не нарушают права Панина А.В. на использование земельного участка по назначению, что взыскание с Правительства Удмуртской Республики, которое прав административного истца не нарушало, судебных расходов по оплате государственной пошлины является незаконным.

Относительно доводов апелляционной жалобы Городской думой города Ижевска и участвующим в деле прокурором представлены возражения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Правительства Удмуртской Республики - Смолин С.Э. (с использованием систем видео-конференц-связи) просил апелляционную жалобу удовлетворить.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Городской думы города Ижевска - Максютина В.М. (с использованием систем видео-конференц-связи) просила решение суда в части взыскания с Правительства Удмуртской Республики судебных расходов по оплате государственной пошлины оставить без изменения, а в остальной части оставила его на усмотрение суда.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 КАС РФ.

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения явившихся по делу лиц, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Куренкова Е.А, полагавшего решение суда подлежащим изменению в части, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), пункту 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки городских округов относится к компетенции представительного органа местного самоуправления.

В целях реализации положений статьи 8.2 ГрК РФ, части 1.2 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ, пункта 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", части 3 статьи 6 Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" на территории Удмуртской Республики принят и действует Закон Удмуртской Республики от 28 ноября 2014 года N 69-РЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований, образованных на территории Удмуртской Республики, и органами государственной власти Удмуртской Республики" (далее - Закон Удмуртской Республики N 69-РЗ), которым принятие решений по подготовке и утверждению правил землепользования и застройки поселения, городского округа, муниципального округа, а также по внесению в них изменений с 1 января 2015 года отнесено к полномочиям исполнительных органов Удмуртской Республики.

С учетом названных норм, судебная коллегия находит правильными выводы суда первой инстанции о том, что ПЗЗ, а равно нормативные правовые акты о внесении в них изменений приняты в пределах полномочий и в соответствии с компетенцией уполномоченных на то органов (на дату их издания), с соблюдением требований законодательства к их форме и виду, процедуре их принятия, включая предусмотренной статьями 31 - 32 ГрК РФ процедуре, и правилам введения их в действие.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Градостроительным зонированием является зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. В градостроительных регламентах определяются виды разрешенного использования земельных участков, расположенных в соответствующей территориальной зоне, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункты 6, 9 статьи 1 ГрК РФ).

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (часть 1 статьи 36 ГрК РФ).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), отображающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Положениями части 4 статьи 30 ГрК РФ, пункта 2 статьи 85 ЗК РФ закреплено требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне в целях создания правовой определенности правового режима его использования.

Согласно разъяснению, приведенному в пункте 35 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление Пленума ВС РФ N 50), проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Материалами дела подтверждается и лицами, участвующими в деле, не оспаривается, что Панин А.В. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 529 +/- 8 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: садоводство, расположенного по адресу "адрес" (дата присвоения кадастрового номера - 13 декабря 2011 года, дата государственной регистрации права собственности Панина А.В. - 27 февраля 2013 года), который находится:

- в соответствии с Генеральным планом города Ижевска, утвержденным решением Городской думы города Ижевска от 6 июня 2006 года N 96 (далее - Генеральным план), - в двух функциональных зонах: зона дачных участков и зона застройки индивидуальными жилыми домами 1 - 3 этажа;

- в соответствии с ПЗЗ (в редакции, принятой Решением N 524) - в трех территориальных зонах: Ж3 (подзона Ж3-1), С3 (подзона С3-1) и Р3.

Удовлетворяя требования административного истца, суд верно руководствовался приведенными положения ГрК РФ, ЗК РФ, учел правовые позиции Верховного Суда Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации и обоснованно исходил из того, что градостроительное зонирование спорного земельного участка не отвечает требованиям принадлежности только к одной территориальной зоне, что его нахождение одновременно в трех территориальных зонах, на которые ПЗЗ распространено действие градостроительных регламентов, в рамках действующего правового регулирования создает неопределенность его правового режима и нарушает права административного истца.

Позиция суда об этом подробно и аргументированно изложена в обжалуемом решении со ссылками на нормы права и материалы дела, ней судебная коллегия согласна.

Так, статьей 5 ПЗЗ определен перечень территориальных зон, выделенных на карте градостроительного зонирования города Ижевска, к их числу, среди прочих, относятся территориальные зоны:

в составе жилых зон - Ж3 (зона застройки индивидуальными жилыми домами 1 - 3 этажа), выделенная в целях: развития на основе существующих (подзона Ж3-1) и вновь осваиваемых территорий (подзона Ж3-2) зон комфортной малоэтажной индивидуальной жилой застройки; развития сферы социального и культурно-бытового обслуживания, обеспечивающей потребности жителей указанных территорий в соответствующих среде формах; создания условий для размещения необходимых объектов инженерной и транспортной инфраструктур;

в составе сельскохозяйственных зон - С3 (зона садоводств и дачных участков), выделенная с целью развития существующих (С3-1) и вновь осваиваемых (С3-2) территорий садоводств и дачных участков с формированием их на основе зон рекреационного типа для комфортного проживания, обеспеченных необходимой инфраструктурой;

в составе рекреационных зон - Р3 (зона зеленых насаждений общего и ограниченного пользования, внутриквартального озеленения), выделенная в целях: сохранения и обустройства озелененных пространств при их активном использовании с возможностью строго ограниченного строительства объектов отдыха, спорта и досуга; сохранения и развития зеленых насаждений санитарно-защитных, водоохранных, защитно-мелиоративных, противопожарных зон, кладбищ, зон землеотвода магистралей и инженерных сооружений, а также зеленых насаждений на земельных участках, расположенных за пределами жилых, общественно-деловых и рекреационных зон.

В соответствии с пунктом 2 статьи 9 ПЗЗ применительно к каждой территориальной зоне статьями 10 - 11 настоящих Правил застройки установлены виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Для каждого земельного участка и иного объекта недвижимости разрешенным считается такое использование, которое соответствует градостроительному регламенту.

Согласно пункту 1 статьи 10 ПЗЗ основные (Р) и условно разрешенные (У) виды использования земельных участков и объектов капитального строительства приведены в таблице 1 (приложение 3).

Анализ видов использования земельных участков и объектов капитального строительства, приведенных в названном приложении к ПЗЗ применительно к территориальным зонам Ж3, С3 и Р3, позволяет сделать вывод о том, что указанные территориальные зоны, относящиеся в жилым, сельскохозяйственным и рекреационным, между собой не соотносятся, одновременно допускают различное, в том числе взаимоисключающее, использование спорного земельного участка, а также размещение на нем таких объектов капитального строительства, существование которых, исходя из требований градостроительных регламентов, возможно в одних зонах, но исключается в других.

Изложенное позволяет с очевидностью констатировать то обстоятельство, что нахождение спорного земельного участка в вышеназванных трех территориальных зонах противоречит требованиям земельного и градостроительного законодательства, создает неопределенность его правового режима и нарушает права административного истца.

Кроме того, материалами дела подтверждается, что расположенные в пределах спорного земельного участка границы территориальных зон не совпадают с границами функциональных зон, утвержденных Генеральным планом, притом что из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон лишь конкретизирует положения генерального плана как документа территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры и границы планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Следовательно, вопреки доводам апелляционной жалобы решение суда, которым требования административного истца удовлетворены, отмене не подлежит.

Ссылки в апелляционной жалобе на то, что оспариваемые положения ПЗЗ не нарушают права административного истца на использование земельного участка по назначению, опровергаются материалами дела, в частности уведомлением Управления Росреестра по Удмуртской Республике от 22 ноября 2022 года об отказе во внесении в Единый государственный реестр недвижимости сведений об изменении вида разрешенного использования земельного участка на "Жилые дома. Индивидуальные жилые дома 1 - 3 этажа" ввиду его нахождения в трех территориальных зонах, для двух из которых такой вид разрешенного использования не предусмотрен.

Доводы апелляционной жалобы о незаконности взыскания с Правительства Удмуртской Республики судебных расходов по оплате государственной пошлины не влекут отмену обжалуемого судебного акта, поскольку в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 2 Закона Удмуртской Республики N 69-РЗ принятие решений по подготовке и утверждению правил землепользования и застройки и по внесению в них изменений относится к его компетенции. Таким образом, именно Правительство Удмуртской Республики, которое с 1 января 2015 года осуществляет вышеуказанные полномочия, является стороной, с которой в данном случае обоснованно взысканы судебные расходы.

Вместе с тем, судебная коллегия полагает решение суда подлежащим изменению в части определения момента признания оспариваемого нормативного правового акта не действующим, поскольку признание его судом не действующим со дня принятия не соответствует положениям пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, пункта 38 Постановления Пленума ВС РФ N 50.

Так, в соответствии с абзацем третьим пункта 38 Постановления Пленума ВС РФ N 50 если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

В данном случае материалами дела подтверждается и лицами, участвующими в деле, не оспаривается, что ПЗЗ до принятия решения суда применялись, на их основе реализовывались права физических и юридических лиц. В связи с этим оспариваемый нормативный правовой акт подлежал признанию не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Также резолютивная часть решения суда подлежит уточнению в части наименования и обозначения установленных ПЗЗ территориальных зон (подзон).

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 7 декабря 2023 года изменить, изложив абзац второй резолютивной части решения в следующей редакции:

"Признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки города Ижевска, утвержденные решением Городской думы г. Ижевска от 27 ноября 2007 года N 344, в редакции принятой решением Городской думы г. Ижевска от 19 декабря 2013 года N 524, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, "адрес", на карте градостроительного зонирования к трем территориальным зонам: Ж3 (подзона Ж3-1) (Зона застройки индивидуальными жилыми домами 1 - 3 этажа на существующей территории), С3 (подзона С3-1) (Зона садоводств и дачных участков на существующей территории), Р3 (Зона зеленых насаждений общего и ограниченного пользования, внутриквартального озеленения).".

В остальной части решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 7 декабря 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Удмуртской Республики - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Верховный Суд Удмуртской Республики.

Мотивированное апелляционное определение составлено 13 марта 2024 года

Председательствующий

Судьи