Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 13 февраля 2024 г. по делу N 8а-30710/2023[88а-3075/2024-(88а-32163/2023)]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Карякина Е.А. и Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи поданную 4 декабря 2023 года кассационную жалобу финансового управления Администрации города Оренбурга на решение Дзержинского районного суда г. Оренбурга от 25 июля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Оренбургского областного суда от 24 октября 2023 года по административному делу N 2-2059/2023 по исковому заявлению исполняющего обязанности прокурора Дзержинского района г. Оренбурга к муниципальному образовательному автономному учреждению "Лицей N 3", управлению образования администрации г. Оренбурга, администрации г. Оренбурга о возложении обязанности по устранению нарушения требований антитеррористической безопасности.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И, изложившего обстоятельства административного дела и содержание кассационной жалобы, выслушав в ее поддержку объяснения представителя финансового управления администрации города Оренбурга по доверенности Ереминой Е.Е, возражения представителя муниципального образовательного автономного учреждения "Лицей N 3", управления образования администрации г. Оренбурга по доверенности Поповой Е.С. против удовлетворения кассационной жалобы, мнение прокурора Макарова Е.Н, полагавшего судебные акты подлежащими оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Исполняющий обязанности прокурора Дзержинского района г. Оренбурга обратился в суд с уточненным в дальнейшем исковым заявлением к муниципальному образовательному автономному учреждению "Лицей N 3" (далее - МОАУ "Лицей N 3", управлению образования администрации г. Оренбурга, администрации г. Оренбурга с вышеуказанными требованиями, в обоснование которых указал, что проведенной прокуратурой района в июне 2022 года проверкой установлено, что в нарушение подпункта "б" пункта 25 требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации, и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий), утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2019 года N 1006, в МОАУ "Лицей N 3" охрана учреждения и его территории осуществляется штатными вахтерами и сторожами, что является недопустимым.

В целях устранения вышеуказанных нарушений прокуратурой района 11 августа 2022 года директору МОАУ "Лицей N 3" внесено представление об устранении нарушений законодательства об антитеррористической защищенности, которое рассмотрено, однако нарушения не устранены.

Исходя из этого, прокурор заявил перед судом требование о возложении на управление образования администрации г. Оренбурга в срок до 1 января 2024 года предусмотреть финансирование в целях устранения нарушений требований антитеррористической безопасности в МОАУ "Лицей N 3"; возложить на администрацию муниципального образования г. Оренбург в срок до 1 июня 2024 года довести бюджетные ассигнования по отрасли "Образование" в размере, необходимом для устранения нарушений требований антитеррористической безопасности, в МОАУ "Лицей N 3"; возложить на МОАУ "Лицей N 3" обязанность по устранению нарушений законодательства об антитеррористической защищенности в срок до 1 августа 2024 года путем обеспечения охраны здания МОАУ "Лицей N 3" сотрудниками частных охранных, организаций, подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации, военизированными и сторожевыми подразделениями организации, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, или подразделениями, ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих, право на создание ведомственной охраны.

Решением Дзержинского районного суда г. Оренбурга от 25 июля 2023 года, оставленным апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Оренбургского областного суда от 24 октября 2023 года без изменения, исковые требования прокурора удовлетворены.

В кассационной жалобе заинтересованное лицо финансовое управление администрации города Оренбурга ставит вопрос об отмене судебных актов судов обеих инстанций, как постановленных с нарушением и неправильным применением норм материального и процессуального права.

В обоснование доводов кассационной жалобы заявитель указывает, что согласно ведомственной структуре расходов бюджета города Оренбурга главным распорядителем средств бюджета города Оренбурга по отрасли образования (дополнительного образования) является управление образования администрации города Оренбурга, осуществляющее функции и полномочия учредителя в отношении образовательных организаций, в том числе, в отношении МОАУ "Лицей N 3".

Утверждение бюджета города Оренбурга относится к исключительной компетенции Оренбургского городского Совета. В связи с чем, у управления образования администрации города Оренбурга отсутствуют полномочия по утверждению бюджета города Оренбурга, включая вопросы по выделению финансовых средств, что исключало возможность возложения на этот орган заявленной прокурором обязанности.

Кроме этого, автор кассационной жалобы указывает, что бюджет города Оренбурга на 2023 год и на плановый период 2024 года уже утвержден решением Оренбургского городского Совета от 27 декабря 2022 года N 300, и возможность внесения в него изменений для целей выделения дополнительного финансирования без определения иных источников дохода невозможно. При этом органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации). Какое - либо вмешательство в финансово-хозяйственную деятельность этих органов недопустимо.

Определением судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции осуществлён переход к рассмотрению кассационной жалобы по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Участвующие в деле лица извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, мнение прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами при рассмотрении настоящего административного дела не допущено.

Как следует из материалов административного дела, в июне 2022 года прокуратурой Дзержинского района г. Оренбурга была проведена проверка соблюдения требований к антитеррористической защищенности образовательного учреждения - МОАУ "Лицей N 3" г. Оренбурга.

В ходе проверки установлено, что в нарушение подпункта "б" пункта 25 требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации, и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2019 года N 1006 (далее - Требования), согласно которому обеспечение охраны объектов (территорий) третьей категории опасности должно осуществляться сотрудниками частных охранных организаций, подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации, военизированными и сторожевыми подразделениями организации, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, в МОАУ "Лицей N 3" охрана учреждения и его территории осуществляется штатными вахтерами и сторожами.

В целях устранения вышеуказанных нарушений, прокуратурой района внесено представление, которое рассмотрено, но нарушения не устранены.

Разрешая административный спор и принимая решение об удовлетворении административных исковых требований с возложением на административных ответчиков обязанности совершить определенные действия, суд первой инстанции, с мнением которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что в образовательном учреждении не приняты все необходимые меры антитеррористической безопасности, включая физическую охрану зданий соответствующими организациями. При этом возлагая на управление образования и администрацию муниципального образования обязанности обеспечить финансирование и доведение бюджетных ассигнований до образовательного учреждения, суды учитывали, что учредителем школы является муниципальное образование "город Оренбург", а функции и полномочия учредителя осуществляет администрация г. Оренбурга в лице управления образования администрации г. Оренбурга, которыми достаточное финансирование для целей принятия мер антитеррористической безопасности не выделено.

Судебная коллегия соглашается с приведенными выводами судов обеих инстанций, поскольку они основаны на применимых нормах материального и процессуального права и при надлежащей оценке представленных сторонами доказательств.

Так, в соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 5 Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищённости объектов (территорий), категории объектов (территорий), порядок разработки указанных требований и контроля за их выполнением, порядок разработки и форму паспорта безопасности таких объектов (территорий) (за исключением объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств и объектов топливно-энергетического комплекса).

Требования устанавливают обязательные для выполнения организационные, инженерно-технические, правовые и иные мероприятия по обеспечению антитеррористической защищённости объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности данного министерства (пункт 1).

Постановлением Правительства Российской Федерации 2 августа 2019 года N 1006 утверждены требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации, и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий), которыми установлены обязательные для выполнения организационные, инженерно- технические, правовые и иные мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4 указанного постановления Перечни объектов (территорий), подлежащих антитеррористической защите, определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования Российской Федерации, - в отношении объектов (территорий), правообладателями которых они являются, а также организаций, находящихся в их ведении, осуществляющих деятельность в сфере образования.

Пунктом 5 поименованного постановления предусмотрено, что ответственность за обеспечение антитеррористической защищенности объектов (территорий) возлагается на руководителей органов (организаций), являющихся правообладателями объектов (территорий), а также на должностных лиц, осуществляющих непосредственное руководство деятельностью работников на объектах(территориях).

В целях установления дифференцированных требований к обеспечению антитеррористической защищенности объектов (территорий) с учетом возможных последствий совершения террористического акта проводится категорирование объектов (территорий).

Подпунктом "в" пункта 13 постановления N 1006 к объектам (территориям) третьей категории опасности отнесены:

объекты (территории), в результате совершения террористического акта на которых прогнозируемое количество пострадавших составляет от 801 до 1100 человек и которые расположены в населенных пунктах с численностью населения менее 100 тыс. человек;

объекты (территории), в результате совершения террористического акта на которых прогнозируемое количество пострадавших составляет от 501 до 800 человек и которые расположены в населенных пунктах с численностью населения более 10 тыс. человек;

объекты (территории), в результате совершения террористического акта на которых прогнозируемое количество пострадавших составляет от 100 до 500 человек и которые расположены в населенных пунктах с численностью населения более 100 тыс. человек;

Как следует из содержания пункта 25 постановления Правительства N 1006, в отношении объектов (территорий) третьей категории опасности дополнительно к мероприятиям, предусмотренным пунктом 24 указанных требований, осуществляются мероприятия, в том числе, обеспечение охраны объектов (территорий) сотрудниками частных охранных организаций, подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации, военизированными и сторожевыми подразделениями организации, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны.

Как верно констатировали судебные инстанции, и это не оспаривается сторонами, МОАУ "Лицей N 3" г. Оренбурга относится к объекту третьей категории опасности, следовательно, в отношении него должны быть осуществлены мероприятия, предусмотренные пунктами 24 и 25 требований, утверждённых постановлением Правительства N 1006, в том числе, обеспечение охраны объектов (территорий) сотрудниками частных охранных организаций, подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации, военизированными и сторожевыми подразделениями организации, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны.

Применительно к детским садам и школам указанные цели не могут быть достигнуты без физического присутствия сотрудников охранных организаций на территории данных учреждений, чем и обусловлено включение в Постановление Правительства N 1006 подпункта "б" пункта 25, признающего такое присутствие обязательным.

На момент обращения прокурора в суд с административным исковым заявлением охрана здания указанного образовательного учреждения сотрудниками организаций, перечисленных в вышеуказанных Требованиях, не осуществлялась.

Учитывая данные обстоятельства судами обоснованно сделан вывод о недостаточности принятых в МОАУ "Лицей N 3" мер антитеррористической защищенности, что послужило возложением на административных ответчиков обязанности совершить определенные действия, связанные с необходимостью обеспечения круглосуточной охраны объекта (территории) школы сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, в том числе путем финансирования расходов на указанные мероприятия.

Судебная коллегия не может согласиться с аргументами заявителя кассационной жалобы о необоснованном возложении судами на управление образования и администрацию обязанности финансирования мер антитеррористической защищенности в МОАУ "Лицей N 3" по следующим основаниям.

Как установлено судами и не оспаривается сторонами по делу, МОАУ "Лицей N 3" является муниципальным бюджетным образовательным учреждением, а учредителем названного муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения является муниципальное образование "город Оренбург", а функции и полномочия учредителя осуществляет администрация г. Оренбурга в лице управления образования администрации г. Оренбурга.

Из положений приведённых выше нормативных правовых актов следует, что обязанность по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов, возлагается на орган местного самоуправления не только как на орган публичной власти, но и как на собственника объекта образовательной деятельности.

Закрепление Администрацией зданий и помещений образовательного учреждения на праве оперативного управления за школой при недостаточности у него правовых и финансовых инструментов для принятия надлежащих мер антитеррористической защищенности нельзя признать надлежащим исполнением предусмотренных законом обязанностей, что влечет нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

При этом вопреки доводам кассационной жалобы, судебная коллегия не усматривает, что принятыми по делу судебными актами допускается вмешательство в финансово-хозяйственную деятельность органа публичной власти, а также нарушается принцип разделения властей.

Так, необходимость возложения на Управление образования и администрацию муниципального образования обязанности предусмотреть финансирование и доведение бюджетных ассигнований обусловлено возмездностью услуг организаций, которыми в силу подпункта "б" пункта 25 Требований осуществляется охрана образовательных учреждений.

В данном случае судебными актами не определен ни конкретный размер денежных средств, ни источники финансирования для целей устранения нарушений антитеррористической безопасности. Таким образом, администрация муниципального образования обладает самостоятельностью в решении указанных вопросов.

Указанным обстоятельствам судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении административного дела дана правильная правовая оценка, основанная на полном и всестороннем исследовании всех обстоятельств дела.

При таких обстоятельствах судебная коллегия соглашается с выводами судов обеих инстанций и не находит правовых оснований для пересмотра постановленных по данному административному делу судебных актов, поскольку они приняты при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данным правоотношениям.

Содержание кассационной жалобы сводится к повторению правовой позиции, ранее изложенной в апелляционной жалобе, которой судом апелляционной инстанции дана надлежащая правовая оценка.

Поскольку суд кассационной инстанции при проверке законности судебных постановлений нижестоящих судов не вправе входить в обсуждение фактической стороны дела, а также переоценивать выводы судов первой либо апелляционной инстанций, следовательно, правовой возможности пересмотра постановленных по данному делу судебных актов по доводам кассационной жалобы, сводящимся к иной оценке имеющихся в деле доказательств, не имеется.

Таким образом, постановленные по делу судебные акты следует признать законными и обоснованными, а кассационную жалобу - подлежащей отклонению по приведенным выше основаниям.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Дзержинского районного суда г. Оренбурга от 25 июля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Оренбургского областного суда от 24 октября 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу кассационную жалобу финансового управления администрации города Оренбурга - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 26 февраля 2024 года.

Председательствующий:

Судьи: