Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 20 февраля 2024 г. по делу N 8а-466/2024[88а-3546/2024]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Карякина Е.А, Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи поданную 19 декабря 2023 года кассационную жалобу Еремеева И.В. на решение Кировского областного суда от 20 марта 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 июня 2023 года по административному делу N 3а-11/2023 по административному исковому заявлению Еремеева Ивана Владимировича к Губернатору Кировской области о признании недействующим пункта 1 Указа Губернатора Кировской области N 136 от 29 декабря 2022 года "О реализации Указа Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года N 757 "О мерах, осуществляемых в субъектах Российский Федерации в связи с Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года N 756".

Заслушав доклад судьи Карякина Е.А, изложившего обстоятельства административного дела, содержание судебных актов, принятых по административному делу и доводы кассационной жалобы, в ее поддержку объяснения Еремеева И.В, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) (с дислокацией в городе Самаре) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мигунова В.Ю. об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

в целях реализации мер, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года N 757 "О мерах, осуществляемых в субъектах Российской Федерации в связи с Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года N 756", для усиления охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на территории Кировской области принят Указ Губернатора Кировской области от 29 декабря 2022 года N 136 "О реализации Указа Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года N 757 "О мерах, осуществляемых в субъектах Российской Федерации в связи с Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года N 756" (далее Указ Губернатора Кировской области от 29 декабря 2022 года N 136), который опубликован на официальном информационном сайте Правительства Кировской области http://kirovreg.ru 30 декабря 2022 года, на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 31 декабря 2022 год.

Указом Губернатора Кировской области от 29 декабря 2022 года N 136 постановлено: запретить использование беспилотных воздушных судов на территории Кировской области, за исключением беспилотных воздушных судов, используемых органами государственной власти, подведомственными им организациями, иными предприятиями и организациями по договору с органами государственной власти и подведомственными им организациями в рамках возложенных на них функций (пункт 1). Установить, что мера, предусмотренная данным Указом, устанавливается на срок до снятия режима (уровня базовой готовности), введенного пунктом 5 Указа Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года N 757 (пункт 2). Данный Указ вступает в силу после его официального опубликования (пункт 3).

Еремеев И.В. (далее также - административный истец) обратился в суд с означенным административным исковым заявлением к Губернатору Кировской области (далее - административный ответчик).

В обоснование заявленных требований административный истец указал, является владельцем беспилотных воздушных судов разных типов. Указом Губернатора Кировской области от 29 декабря 2022 года N 136 в нарушение Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации ограничено право собственности административного истца на использование принадлежащего ему имущества в воздушном пространстве Российской Федерации на территории Кировской области.

Регулирование вопроса использования беспилотных воздушных судов в воздушном пространстве Российской Федерации, осуществляется не общими нормами законодательства в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, а специальными нормами, содержащимися в Воздушном кодексе Российской Федерации и нормативных актах, принятых Правительством Российской Федерации и подведомственными ему органами власти. Полномочия в сфере регулирования правил использования воздушного пространства Российской Федерации беспилотными воздушными судами принадлежат Российской Федерации в лице Федерального агентства воздушного транспорта Российской Федерации, Министерства транспорта Российской Федерации; полномочиями в сфере контроля за порядком использования воздушного пространства Российской Федерации наделены уполномоченные органы, входящие в Единую систему организации воздушного движения Российской Федерации. Губернатор Кировской области не имеет полномочий на регулирование отношений в сфере использования воздушного пространства Российской Федерации.

Считая свои права нарушенными, административный истец с учетом произведенного уточнения требований просил суд признать недействующим Указ Губернатора Кировской области от 29 декабря 2022 года N 136 в части пункта 1, как не соответствующего Конституции Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации, Воздушному кодексу Российской Федерации, Постановлениям Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 года N 138, от 28 августа 2015 года N 901, от 25 мая 2019 года N 658, от 30 июля 2004 года N 396.

Решением Кировского областного суда от 20 марта 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 июня 2023 года, в удовлетворении административных исковых требований Еремееву И.В. отказано.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции в Шестой кассационный суд общей юрисдикции, Еремеев И.В, выражая несогласие с постановленными по делу судебными актами, просит отменить их в связи с неправильным применением судами норм материального права, несоответствием выводов, изложенных в обжалованных судебных актах, обстоятельствам административного дела, повлиявшими на исход дела, принять по делу новое решение об удовлетворении административных исковых требований.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражения на нее, выслушав явившегося участника и заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы по следующим основаниям.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций по настоящему административному делу не допущено.

Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (абзац второй пункта 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Меры, предусмотренные статьей 8 Федерального конституционного закона N 1-ФКЗ, могут применяться при введении военного положения в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, как на территории, на которой введено военное положение, так и на территориях, на которых военное положение не введено (пункт 3 статьи 5).

Правовое положение граждан в период действия военного положения определяется статьей 18 Федерального конституционного закона N 1-ФКЗ, согласно которой в период действия военного положения граждане пользуются всеми установленными Конституцией Российской Федерации правами и свободами человека и гражданина, за исключением прав и свобод, ограничение которых установлено настоящим Федеральным конституционным законом и другими федеральными законами (пункт 1). Граждане обязаны выполнять требования настоящего Федерального конституционного закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам военного положения (пункт 2).

На основании указов Президента Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации привлекаются для применения мер, предусмотренных пунктом 2 статьи 7 данного Федерального конституционного закона, с предоставлением им полномочий, предусмотренных пунктом 2 статьи 14 данного Федерального конституционного закона (пункт 2 статьи 15 Федерального конституционного закона N 1-ФКЗ).

Пунктом 2 статьи 14 Федерального конституционного закона N 1-ФКЗ установлен перечень полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения режима военного положения, осуществляемых на основании указов Президента Российской Федерации, для реализации мер, предусмотренных пунктом 2 статьи 7 данного закона.

Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года N 756 "О введении военного положения на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей" (далее Указ Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года N 756) на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей 20 октября 2022 года с ноля часов введено военное положение.

В целях повышения эффективности деятельности высших должностных лиц (органов исполнительной власти) субъектов Российской Федерации в связи с введением военного положения на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей принят Указ Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года N 757 "О мерах, осуществляемых в субъектах Российской Федерации в связи с Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года N 756" (далее Указ Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года N 757), согласно которому на территории Российской Федерации установлены четыре режима уровня реагирования: максимальный уровень реагирования; средний уровень реагирования; уровень повышенной готовности, уровень базовой готовности.

На территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей введен режим -максимальный уровень реагирования (пункт 1).

На территориях Республики Крым, Краснодарского края, Белгородской, Брянской, Воронежской, Курской, Ростовской областей и г. Севастополя введен режим - средний уровень реагирования (пункт 3).

На территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Центрального федерального округа и Южного федерального округа, за исключением субъектов Российской Федерации, названных в пункте 3 данного Указа, введен режим - уровень повышенной готовности (пункт 4).

На территориях субъектов Российской Федерации, не названных в пунктах 1, 3 и 4 данного Указа, введен режим - уровень базовой готовности, в рамках которого высшие должностные лица (органы исполнительной власти) указанных субъектов Российской Федерации осуществляют полномочия по принятию решений о проведении мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также полномочия по реализации мер для удовлетворения потребностей Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и нужд населения. Высшие должностные лица (органы исполнительной власти) указанных субъектов Российской Федерации реализуют также следующие меры:

а) усиление охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;

б) введение особого режима работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды (пункт 5).

Установлено, что перечень реализуемых мер, сроки, особенности и порядок их реализации определяются решениями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации самостоятельно с учетом текущей ситуации и возникающих рисков на территории этого субъекта Российской Федерации (пункт 6).

Решения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (оперативного штаба), принятые в рамках его компетенции в соответствии с данным Указом, являются обязательными для исполнения органами исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, осуществляющими деятельность на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, иными органами, в том числе коллегиальными, организациями, осуществляющими деятельность на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, гражданами, зарегистрированными по месту жительства (месту пребывания) и (или) находящимися на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (пункт 8).

Таким образом, на территории Кировской области Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года N 757 с ноля часов 20 октября 2023 года введен режим - уровень базовой готовности.

Из системного толкования приведенных норм права следует, что в период действия военного положения как на территориях, на которых введено военное положение, так и на территориях, на которых военное положение не введено, полномочия по принятию мер по усилению охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности возлагаются на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основании указа Президента Российской Федерации. В период действия военного положения граждане обязаны выполнять требования Федерального конституционного закона N 1-ФКЗ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам военного положения как на территориях, на которых введено военное положение, так и на территориях, на которых военное положение не введено. При этом меры, предусмотренные статьей 8 Федерального конституционного закона N 1-ФКЗ могут применяться при введении военного положения как на территории, на которой введено военное положение, так и на территориях, на которых военное положение не введено (пункт 3 статьи 5, статья 8), в том числе допускается введения ряда временных ограничений различных видов деятельности.

Статьей 26 Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения (часть 1). Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, нормативным актам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации (часть2). Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, принятые в пределах его полномочий, обязательны к исполнению в субъекте Российской Федерации (часть 3).

В силу статьи 2, части 1 статьи 54 Устава Кировской области от 27 марта 1996 года N12-30, принятого Кировской областной Думой 29 февраля 1996 года (далее - Устав Кировской области), высшим должностным лицом Кировской области является Губернатор Кировской области, который осуществляет руководство исполнительной властью в Кировской области и определяет структуру органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 56 Устава Кировской области Губернатор Кировской области в пределах своей компетенции на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, настоящего Устава и законов Кировской области издает указы по вопросам, требующим нормативного регулирования. Указы Губернатора Кировской области подлежат обязательному опубликованию и вступают в силу в порядке, установленном законом Кировской области.

В целях реализации мер, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года N 757, для усиления охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на территории Кировской области Губернатором Кировской области издан Указ от 29 декабря 2022 года N 136, которым запрещено использование беспилотных воздушных судов на территории Кировской области, за исключением беспилотных воздушных судов, используемых органами государственной власти, подведомственными им организациями, иными предприятиями и организациями по договору с органами государственной власти и подведомственными им организациями в рамках возложенных на них функций (пункт 1).

Судебные инстанции, проанализировав вышеприведенные нормы права, пришли к верному выводу о том, что Губернатор Кировской области, как высшее должностное лицо Кировской области, в связи с введенным на территории Кировской области Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года N 757 уровнем базовой готовности, во исполнение положений Федерального конституционного закона N 1-ФКЗ наделен полномочиями по самостоятельному определению перечня реализуемых мер по усилению охраны общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций, а меры, установленные пунктом 1 Указа Губернатора Кировской области от 29 декабря 2022 года N 136, соответствуют как Указу Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года N 757, так и Федеральному конституционному закону N 1-ФКЗ.

Разрешая заявленные требования по существу, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, пришел к выводу, что оспариваемый в части Указ Губернатора Кировской области от 29 декабря 2022 года N 136 издан уполномоченным высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением установленной формы, правил официального опубликования и введения в действие, не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, в связи с чем отказал в их удовлетворении.

Отклоняя доводы административного истца о противоречии пункта 1 Указа Губернатора Кировской области от 29 декабря 2022 года N 136 нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, Воздушного кодекса Российской Федерации, Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации в части ограничения права собственности на использование воздушного пространства, суд первой инстанции правильно исходил из того, что оспариваемая норма Указа Губернатора Кировской области принята во исполнение положений Федерального конституционного закона N1-ФКЗ, имеющего большую юридическую силу, и регулирует правоотношения в области гражданской обороны.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции, отвергая доводы административного истца, указал, что в целях повышения эффективности деятельности высших должностных лиц (органов исполнительной власти) субъектов Российской Федерации в связи с введением военного положения на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей, пунктом 5 Указа Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года N 757 на территории ряда субъектов Российской Федерации, в том числе на территории Кировской области, введен режим - уровень базовой готовности, в рамках которого высшие должностные лица (органы исполнительной власти) данных субъектов Российской Федерации наделены полномочия по принятию решений о проведении мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по реализации мер для удовлетворения потребностей Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и нужд населения, в том числе реализуют меры по усилению охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды.

Конкретный перечень реализуемых мер, сроки, особенности и порядок их реализации определяются решениями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации самостоятельно с учетом текущей ситуации и возникающих рисков на территории этого субъекта Российской Федерации (пункт 6), а решения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, принятые в в соответствии с данным Указом, являются обязательными для исполнения в том числе гражданами, зарегистрированными по месту жительства (месту пребывания) и (или) находящимися на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (пункт 8).

Вышеозначенные выводы судов первой и апелляционной инстанций, по мнению судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, являются верными, основанными на фактических обстоятельствах дела и нормах действующего законодательства.

Вопреки доводам кассационной жалобы, поскольку на территории Кировской области введен режим - уровня базовой готовности, связанный с введением военного положения на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей, а перечень мер, применяемых на территории, где установлен уровень базовой готовности, перечислен в пункте 5 Указа Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года N 757, постольку Губернатор Кировской области, устанавливая Указом от 29 декабря 2022 года N 136 запрет использование беспилотных воздушных судов на территории Кировской области (за некоторыми исключениями), действовал в рамках своих полномочий в соответствии с положениями Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", Указа Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года N 757.

Содержание кассационной жалобы не опровергает выводов судов первой и апелляционной инстанций, сводится к несогласию с ними, направлено на переоценку установленных по делу обстоятельств, не подтверждает существенных нарушений норм материального и (или) процессуального права, которые могли повлиять на исход дела.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что судебные акты приняты судами обеих инстанций обоснованно, в соответствии с требованиями норм материального и процессуального права, и основания для их отмены отсутствуют.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Кировского областного суда от 20 марта 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 июня 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу Еремеева И.В. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объёме изготовлено 26 февраля 2024 года.

Председательствующий:

Судьи: