Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 01 февраля 2024 г. по делу N 66а-320/2024

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Щербаковой Н.В, судей Щербаковой Ю.А, Кудряшова В.К, при секретаре ФИО, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-509/2023 по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Брянской области о признании недействующим в части пункта 8 Порядка предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по договорам найма специализированных жилых помещений, утвержденных постановлением Правительства Брянской области от 17 октября 2022 года N 441-п

по апелляционной жалобе Правительства Брянской области на решение Брянского областного суда от 11 октября 2023 года, которым требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Щербаковой Ю.А, объяснения представителя административного ответчика Правительства Брянской области ФИО1, представителей заинтересованного лица департамента социальной политики и занятости населения Брянской области ФИО2, ФИО3, ФИО4, представителя административного истца прокуратуры Брянской области ФИО5, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

постановлением Правительства Брянской области от 17 октября 2022 года N 441-п, опубликованным на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 19 октября 2022 года, утвержден Порядок предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по договорам найма специализированных жилых помещений (далее также - Порядок).

Пунктом 8 Порядка предусмотрено, что департамент семьи, социальной и демографической политики Брянской области на основании данных, содержащихся в сводном списке, производит отбор кандидатур детей-сирот, подлежащих обеспечению жилыми помещениями в соответствующем муниципальном образовании, исходя из времени возникновения у ребенка-сироты права на предоставление жилого помещения, и направляет сведения о них в орган местного самоуправления.

В случае отсутствия информации о месте жительства (месте нахождения) ребенка-сироты, подлежащего обеспечению жилым помещением, и его неустановления вследствие предпринятых мер органами местного самоуправления департамент семьи представляет в орган местного самоуправления сведения о следующем по списку ребенке-сироте для заключения с ним договора найма специализированного жилого помещения.

Полагая, что вышеприведенное положение Порядка фактически устанавливает очередность для реализации данной категорией граждан права на предоставление им благоустроенных жилых помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений, что противоречит Федеральному закону от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", прокурор Брянской области обратился в Брянский областной суд с административным исковым заявлением в защиту интересов неопределенного круга лиц, и с учетом уточнения предмета заявленных требований просил признать недействующим со дня вступления в законную силу решения суда пункт 8 Порядка предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по договорам найма специализированных жилых помещений, утвержденного постановлением Правительства Брянской области от 17 октября 2022 года N 441-п в части слов: "производит отбор кандидатур детей-сирот, подлежащих обеспечению жилыми помещениями в соответствующем муниципальном образовании, исходя из времени возникновения у ребенка-сироты права на предоставление жилого помещения... ".

Решением Брянского областного суда от 11 октября 2023 года административные исковые требования удовлетворены. Признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 8 Порядка предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по договорам найма специализированных жилых помещений, утвержденных постановлением Правительства Брянской области от 17 октября 2022 года N 441-п в части слов: "производит отбор кандидатур детей-сирот, подлежащих обеспечению жилыми помещениями в соответствующем муниципальном образовании, исходя из времени возникновения у ребенка-сироты права на предоставление жилого помещения... ".

В апелляционной жалобе Правительство Брянской области ставит вопрос об отмене принятого решения суда, как постановленного при неправильном применении норм материального права, указав также на несоответствие вывода суда, обстоятельствам дела.

По мнению подателя жалобы, оспариваемая норма не содержит правовой неопределенности, является определенной и доступна для понимания субъектами соответствующих правоотношений. Нормы постановления Правительства Брянской области от 19 августа 2019 года N 362-п коррелируют с положениями постановления Правительства Российской Федерации N 397, в том числе, при установлении требований об указании даты наступления основания предоставления детям-сиротам жилого помещения. Учитывая, что в сводном списке состоят дети-сироты начиная от возраста 14 лет и старше, пунктом 8 Порядка предусмотрено, что департамент производит отбор кандидатур детей-сирот, подлежащих обеспечению жилыми помещениями в соответствующем муниципальном образовании, исходя из времени возникновения у ребенка-сироты права на предоставление жилого помещения (то есть достижения 18 лет), что не противоречит федеральному законодательству и не нарушает прав детей-сирот, включенных в список в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", на обеспечение жилыми помещениями. Формулировка "производит отбор кандидатур детей-сирот, подлежащих обеспечению жилыми помещениями в соответствующем муниципальном образовании, исходя из времени возникновения у ребенка-сироты права на предоставление жилого помещения" препятствует возникновению неравенства среди лиц одного статуса, в том числе, с учетом предоставленных федеральным законодательством преимуществ участникам специальной военной операции из указанной категории лиц, иначе не имелось бы смысла наделять лицо преимуществом на получение меры социальной поддержки в виде реализации права на внеочередное получение жилья, поскольку указанное право ему уже предоставлено и императивно закреплено законом. Вместе с тем, суд не дал надлежащей оценки вышеприведенному доводу.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокурором представлены возражения.

Представитель Правительства Брянской области ФИО1, представители департамента социальной политики и занятости населения Брянской области ФИО2, ФИО3, ФИО4, принимавшие участие в судебном заседании судебной коллегии путем использования систем видеоконференц-связи, требования апелляционной жалобы поддержали.

Представитель прокуратуры Брянской области ФИО5. поддержала возражения относительно доводов апелляционной жалобы.

Выслушав явившихся лиц, изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и имеющихся возражений, судебная коллегия приходит к следующему.

Как усматривается из материалов дела, оспариваемое постановление принято Правительством Брянской области в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением формы, процедуры принятия, введения в действие, в том числе порядка опубликования и вступления в силу, и по этим основаниям не оспаривается.

При рассмотрении административного дела суд, проанализировав положения статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" и Закона Брянской области от 29 декабря 2012 года N 107-З "Об отдельных вопросах обеспечения дополнительных гарантий прав на имущество и жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Брянской области", пришел к выводу, что в оспариваемом нормативном акте установлены дополнительные, не закрепленные федеральным законодательством, основания предоставления жилых помещений, исходя из времени возникновения права у детей-сирот на обеспечение жилыми помещениями по договорам найма в соответствии с очередностью, однако субъекты Российской Федерации не вправе определять дополнительные меры или препятствия, ограничивающие реализацию вышеуказанной категорией лиц права на обеспечение жилыми помещениями.

Также судом отмечено, что юридико-лингвистический анализ содержания оспариваемой нормы пункта 8 Порядка в части слов "исходя из времени возникновения права" свидетельствует о наличии неопределенности в понимании смысла нормы, возможности ее неоднозначного толкования.

Судебная коллегия находит выводы суда первой инстанции правильными, подтвержденными имеющимися в деле доказательствами. В то же время судебная коллегия не соглашается с доводами апелляционной жалобы, направленными на отмену обжалуемого судебного акта.

Пунктами "ж" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита семьи, материнства, отцовства и детства, а также социальная защита, включая социальное обеспечение, и жилищное законодательство отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 109.1 Жилищного кодекса Российской Федерации предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по договорам найма специализированных жилых помещений осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Положения подпункта 14.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (действовавшие на момент возникновения спорных правоотношений) предусматривали, что вопросы обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Общие принципы, содержание и меры социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, установлены Федеральным законом от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее также - Федеральный закон N 159-ФЗ).

В статье 3 вышеназванного Федерального закона установлено, что законодательство Российской Федерации о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, состоит из соответствующих статей Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 8 Федерального закона N 159-ФЗ детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений.

Жилые помещения предоставляются лицам, указанным в абзаце первом настоящего пункта, по их заявлению в письменной форме по достижении ими возраста 18 лет, а также в случае приобретения ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия. В случаях, предусмотренных законодательством субъектов Российской Федерации, жилые помещения могут быть предоставлены лицам, указанным в абзаце первом настоящего пункта, по их заявлению в письменной форме ранее чем по достижении ими возраста 18 лет.

По заявлению в письменной форме лиц, указанных в абзаце первом настоящего пункта и достигших возраста 18 лет, жилые помещения предоставляются им по окончании срока пребывания в образовательных организациях, организациях социального обслуживания, медицинских организациях и иных организациях, создаваемых в установленном законом порядке для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также по завершении получения профессионального образования, профессионального обучения, либо окончании прохождения военной службы по призыву, либо окончании отбывания наказания в исправительных учреждениях.

В силу пункта 3 статьи 8 данного Закона орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации формирует список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, указанных в пункте 9 настоящей статьи, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями (далее - Список) в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи. Лица, указанные в абзаце первом пункта 1 настоящей статьи, включаются в список по достижении возраста 14 лет.

Отношения, связанные с установлением дополнительных гарантий прав на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, в Брянской области регулируются Законом Брянской области от 29 декабря 2012 года N 107-З "Об отдельных вопросах обеспечения дополнительных гарантий прав на имущество и жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Брянской области" (далее также - Закон Брянской области N 107-З).

Так часть 1 статьи 1 вышеприведенного Закона предусматривает, что право на обеспечение жилыми помещениями в соответствии с настоящим Законом имеют проживающие на территории Брянской области дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые: 1) не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений; 2) являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений в случае, если в соответствии со статьей 2 настоящего Закона их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным.

Положения статьи 4 Закона Брянской области N 107-З предусматривают, что жилые помещения предоставляются лицам, включенным в список, по их заявлению в письменной форме по достижении ими возраста 18 лет, а также в случае приобретения ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия.

Порядок предоставления жилых помещений устанавливается нормативным правовым актом Правительства Брянской области.

В целях реализации указанного закона постановлением Правительства Брянской области от 17 октября 2022 года N 441-п утвержден Порядок предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по договорам найма специализированных жилых помещений, определяющий механизм предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по договорам найма специализированных жилых помещений.

В соответствии с пунктом 2 Порядка жилые помещения по договорам найма специализированных жилых помещений предоставляются лицам, включенным в список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями на территории Брянской области, по их заявлению в письменной форме по достижении ими возраста 18 лет, а также в случае приобретения ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия.

Пункт 8 Порядка предусматривает, что департамент семьи, социальной и демографической политики Брянской области (в настоящее время - департамент социальной политики и занятости населения Брянской области) на основании данных, содержащихся в сводном списке, производит отбор кандидатур детей-сирот, подлежащих обеспечению жилыми помещениями в соответствующем муниципальном образовании, исходя из времени возникновения у ребенка-сироты права на предоставление жилого помещения, и направляет сведения о них в орган местного самоуправления.

Следовательно, исходя из содержания положений Федерального закона N 159-ФЗ, федеральный законодатель определилоснования и условия предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений лицам, указанным в абзаце первом пункта 1 статьи 8 данного Закона.

К их числу относятся, в частности, невозможность проживания в ранее занимаемом жилом помещении ребенка, который достиг возраста 18 лет и который включен в Список, а также окончание срока пребывания ребенка в образовательной организации. Также приобретение ребенком полной дееспособности до достижения совершеннолетия.

При этом федеральный законодатель не определилсрок, в течение которого должно предоставляться жилое помещение данной категории граждан, что не может толковаться иначе, как необходимость обеспечения возможности осуществления такого права непосредственно после его возникновения.

Содержащееся в пункте 3 статьи 8 Федерального закона N 159-ФЗ указание на то, что формирование списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями, осуществляется в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, само по себе не означает, что предоставление жилых помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений должно осуществляться в соответствии с какой-либо очередностью.

В данном случае установление законом субъекта Российской Федерации порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений предполагает установление процедурных правил по формированию списка - определение перечня документов, которые должны быть представлены, органа, в который должны быть представлены соответствующие документы, и т.п.

По своей сути формирование субъектом Российской Федерации списка лишь означает констатацию уполномоченным на то органом наличия предусмотренных федеральным законом оснований для реализации указанной категорией лиц права на предоставление жилого помещения по договору найма специализированного жилого помещения.

Кроме того, формирование Списка может иметь своей целью определение потребности в соответствующих объемах ежегодного финансирования (объем субвенций), выделяемого на цели обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Из содержания оспариваемых прокурором норм следует, что Правительством Брянской области фактически установлена очередность предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда, закреплены критерии такой очередности - исходя из времени возникновения у ребенка-сироты права на предоставление жилого помещения, что противоречит федеральному законодательству и снижает уровень правовых гарантий, закрепленных Российской Федерацией.

Такое правовое регулирование наделяет уполномоченный орган легальными основаниями для отказа в немедленном предоставлении жилых помещений гражданам, приобретшим на то право.

Поскольку пункт 8 Порядка фактически устанавливает очередность для реализации данной категорией граждан права на представление им благоустроенных жилых помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений, а именно очередность внутри Списка таких граждан, суд обоснованно признал его противоречащим федеральному законодательству.

Из разъяснений, содержащихся в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" следует, что проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его части вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 года N 11-П, от 17 июня 2004 года N 12-П, от 29 июня 2004 года N 13-П и других, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

Учитывая, что Положение в оспариваемой части не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, допускает неоднозначное толкование ее содержания, носит неопределенный характер в той части, в которой устанавливает условия принятия решений об отборе кандидатур детей-сирот, подлежащих обеспечению жилыми помещениями в соответствующем муниципальном образовании Брянской области, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о правовой неопределенности последней.

Таким образом, установив, что в оспариваемой части нормативный правовой акт противоречит нормам федерального законодательства, регулирующего спорное правоотношение, суд на основании статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правомерно принял решение об удовлетворении административных исковых заявлений.

Рассматривая и разрешая данное административное дело, суд первой инстанции выполнил требования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в полной мере выяснил все обстоятельства, предусмотренные частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отразил и проанализировал их в обжалуемом решении.

Доводы административного ответчика и заинтересованного лица о том, что исключение данного положения изменит очередность предоставления жилья, что приведет к нарушению прав и законных интересов других лиц, право на предоставление жилого помещения у которых возникло ранее, не может быть принята во внимание, поскольку ни статья 8 Федерального закона N 159-ФЗ, ни иные положения указанного Закона не ставят обязанность по предоставлению жилья указанным лицам в зависимость от наличия или отсутствия других граждан, обладающих аналогичным правом, от соблюдения порядка очередности лиц равной категории.

Ссылки заявителя жалобы на отсутствие надлежащего финансирования на цели обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не могут служить основанием для отмены оспариваемого решения.

Иное, отличное от судебного, толкование апеллянтом положений закона, не свидетельствует о наличии обстоятельств, способных повлиять на судьбу оспариваемого судебного акта.

Доводы апелляционной жалобы, по сути, повторяют правовую и процессуальную позицию административного ответчика в суде первой инстанции и направлены на переоценку установленных по делу фактических обстоятельств, и при этом не содержат в себе обстоятельств, которые не были бы проверены и учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли бы на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда.

Вопреки утверждению административного ответчика в апелляционной жалобе обстоятельства, имеющие значение для административного дела, определены судом первой инстанции правильно.

Ссылка в апелляционной жалобе на необоснованность обжалуемого решения несостоятельна. Решение суда первой инстанции должным образом мотивировано, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Брянского областного суда от 11 октября 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Брянской области - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи