Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 20 февраля 2024 г. по делу N 8а-2190/2024[88а-6338/2024]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Аняновой О.П, Шелудько В.В.

рассмотрела кассационную жалобу Администрации г. Симферополя Республики Крым на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 22 мая 2023 года, которым отменено решение Киевского районного суда г. Симферополя Республики Крым от 14 февраля 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению Симферопольского жилищно-строительного кооператива N 50 к Администрации г. Симферополя Республики Крым об оспаривании решения.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Симферопольский жилищно-строительного кооператив N 50 (далее - кооператив, ЖСК N 50) обратился в Киевский районный суд г. Симферополя Республики Крым с административным иском, в котором с учетом дополнения требований просил: признать незаконным постановление Администрации города Симферополя Республики Крым (далее - администрация) от 5 июля 2022 года N "Об отклонении документации по внесению изменений в проект межевания территории образуемого земельного участка, занятого многоквартирным домом, расположенного по адресу: "адрес", утвержденный постановлением Администрации города Симферополя Республики Крым от 2 декабря 2019 года N и о направлении на доработку"; возложить на администрацию обязанность повторно рассмотреть заявление о внесении изменений в проект межевания территории образуемого земельного участка, занятого многоквартирным домом, расположенного по адресу: "адрес" (далее - спорный земельный участок).

В обоснование административного иска ЖСК N 50 указал, что администрация отклонила документацию по внесению изменений в проект межевания территории образуемого земельного участка ввиду несоответствия образуемого земельного участка документации по внесению изменений в проект межевания территории, занятого многоквартирным домом, Генеральному плану муниципального образованию городской округ Симферополь Республика Крым, поскольку согласно карте планируемого размещения объектов местного значения в границах образуемого земельного участка предусмотрено размещение дошкольного образовательного учреждения, а также ввиду того, что местоположение границ земельного участка образуемого участка согласно документации по внесению изменений в проект межевания территории частичное совпадает с месторасположением границ земельного участка, образованного схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории, утвержденной постановлением администрации о предварительном согласовании предоставления земельного участка ГУП РК "Крымтеплокоммунэнерго", срок действия которого не истек. Административный истец считает данный отказ незаконным и нарушающим права собственников имущества в многоквартирном доме.

Решением Киевского районного суда г. Симферополя Республики Крым от 14 февраля 2023 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 22 мая 2023 года решение Киевского районного суда г. Симферополя Республики Крым от 14 февраля 2023 года отменено, по делу принято новое решение, которым административный иск удовлетворен в полном объеме.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 20 декабря 2023 года, администрация ставит вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 22 мая 2023 года как принятого с нарушением норм материального и процессуального права. Заявитель ссылается на то, что увеличение площади земельного участка для МКД невозможно, поскольку Генеральный план является документом долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон и отображения планируемого размещения объектов местного значения поселения и городского округа.

Определением судьи от 24 января 2024 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Стороны в заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, изучив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований для отмены обжалуемого судебного акта не имеется.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Для удовлетворения судом административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти или должностного лица, суд должен установить совокупность двух условий: несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) закону и нарушение такими решениями, действиями (бездействием) прав и законных интересов административного истца (пункт 1 части 2 статьи 227 КАС РФ).

Как видно из материалов дела, согласно информации МКУ Департамента решения об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории и предварительном согласовании предоставления спорного земельного участка не принимались. Территория по указанному адресному ориентиру в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование, аренду не передавалась.

В соответствии с ответом Государственного комитета по государственной регистрации, кадастру Республики Крым от 15 декабря 2022 года N заявления об осуществлении государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав на спорный земельный участок в регистрирующий орган не поступали, в связи с чем реестровое дело не формировалось.

Вместе с тем постановлением администрации от 2 декабря 2019 года N "Об утверждении проектов межевания территории образуемых земельных участков, занятых многоквартирными жилыми домами" утвержден проект межевания территории под многоквартирным домом, расположенным по адресу: "адрес"

Постановлением администрации от 20 ноября 2020 года N разрешено заявителю подготовить за счет собственных (внебюджетных) средств документацию по внесению изменений в проект межевания территории образуемого спорного земельного участка, занятого многоквартирным жилым домом, утвержденный постановлением администрации от 2 декабря 2019 года N

МКУ Департамент на основании обращения ООО "Центр градостроительного планирования" от 20 сентября 2021 года о рассмотрении и утверждении проекта по внесению изменений в проект межевания территории образуемого земельного участка, занятого многоквартирным домом, утвержденного постановлением администрации от 2 декабря 2019 года N, проведена проверка проекта, и проект направлен в уполномоченный орган для организации и проведения общественных обсуждений по рассмотрению документации по планировке территории.

Общественные обсуждения проведены с 27 декабря 2021 года по 27 января 2022 года, по результатам проведения которых подготовлено заключение о результатах общественных обсуждений от 31 января 2022 года, и рекомендовано утвердить "Документацию по внесению изменений в проект межевания территории образуемого земельного участка, занятого многоквартирным жилым домом, расположенным по адресу: "адрес"", с учетом предложений и замечаний.

Органом местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений и заключения о результатах общественных обсуждений принято постановление от 5 июля 2022 года N "Об отклонении документации по внесению изменений в проект межевания территории образуемого земельного участка, занятого многоквартирным домом, расположенного по адресу: "адрес", утвержденного постановлением администрации от 2 декабря 2019 года N и о направлении ее на доработку" в связи с несоответствием образуемого земельного участка документации по внесению изменений в проект межевания территории, занятого многоквартирным домом, Генеральному плану муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, поскольку согласно карте планируемого размещения объектов местного значения в границах образуемого земельного участка предусмотрено размещение дошкольного образовательного учреждения; части 10 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), поскольку местоположение границ земельного участка образуемого согласно документации по внесению изменений в проект межевания территории частично совпадает с месторасположением границ земельного участка, образованного схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории, утвержденной постановлением администрации от 11 мая 2021 года N "О предварительном согласовании предоставления земельного участка ГУП РК "Крымтеплокоммунэнерго"", срок действия которого не истек.

Разрешая заявленные кооперативом требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции исходил из того, что в проекте по внесению изменений в проект межевания территории площадь образуемого земельного участка составляет 10 671 кв. м, что выше нормативной, рассчитанной в утвержденном проекте. Кроме того, в рассматриваемом квартале согласно Генеральному плану г. Симферополя на свободных территориях предусмотрено размещение детского сада на 120 мест, необходимая площадь земельного участка для этого 4560 кв. м, соответственно увеличение земельного участка для МКД, невозможно.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым с такими выводами не согласилась исходя из следующего.

В силу пункта 2 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Подпунктом 1 пункта 3 статьи 11.3 ЗК РФ установлено, что исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории осуществляется образование земельных участков из земельного участка, предоставленного для комплексного развития территории.

Согласно части 1 статьи 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

В соответствии с частью 4 статьи 41 ГрК РФ видами документации по планировке территории являются:

1) проект планировки территории;

2) проект межевания территории.

Проект планировки территории является основой для подготовки проекта межевания территории, за исключением случаев, предусмотренных частью 5 названной статьи. Подготовка проекта межевания территории осуществляется в составе проекта планировки территории или в виде отдельного документа (часть 6 статьи 41 ГрК РФ).

При подготовке проекта межевания территории определение местоположения границ образуемых и (или) изменяемых земельных участков осуществляется в соответствии с градостроительными регламентами и нормами отвода земельных участков для конкретных видов деятельности, иными требованиями к образуемым и (или) изменяемым земельным участкам, установленными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, техническими регламентами, сводами правил (часть 9 статьи 43 ГрК РФ).

Частью 1 статьи 45 ГрК РФ предусмотрено, что решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, за исключением случаев, указанных в частях 1.1 и 12.12 данной статьи.

В соответствии с частью 10 статьи 45 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (за исключением подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов), лесохозяйственного регламента, положения об особо охраняемой природной территории в соответствии с программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры, программами комплексного развития социальной инфраструктуры, нормативами градостроительного проектирования, комплексными схемами организации дорожного движения, требованиями по обеспечению эффективности организации дорожного движения, указанными в части 1 статьи 11 Федерального закона "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", требованиями технических регламентов, сводов правил с учетом материалов и результатов инженерных изысканий, границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий, если иное не предусмотрено частью 10.2 названной статьи.

Подготовка документации по планировке территории, в том числе предусматривающей размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, может осуществляться физическими лицами за счет их средств (часть 8 статьи 45 ГрК РФ).

Частью 1 статьи 46 ГрК РФ установлено, что решение о подготовке документации по планировке территории применительно к территории поселения, территории городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2 и 5.2 статьи 45 упомянутого Кодекса, принимается органом местного самоуправления поселения, органом местного самоуправления городского округа по инициативе указанных органов либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории.

Согласно пункту 10 статьи 43 ГрК РФ в случае, если разработка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, в границах которой предусматривается образование земельных участков на основании утвержденной схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, срок действия которой не истек, местоположение границ земельных участков в таком проекте межевания территории должно соответствовать местоположению границ земельных участков, образование которых предусмотрено данной схемой.

Кроме того, в соответствии со статьями 45, 56 ГрК РФ в целях регулирования застройки территории муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым разработан Порядок подготовки, утверждения документации по планировке территории, внесения изменений в такую документацию, отмены такой документации или ее отдельных частей, признания отдельных частей такой документации не подлежащими применению в муниципальном образовании городской округ Симферополь Республики Крым, утвержденный постановлением администрации от 19 марта 2019 года N 1492 (далее - Порядок), который применяется при принятии решений по подготовке и утверждению документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления, принятых самостоятельно в соответствии с частью 1.1. статьи 45 ГрК РФ, а также определяет состав и общие требования к документации по планировке территории, внесение изменений в такую документацию, отмену такой документации или ее отдельных частей, признание отдельных частей такой документации не подлежащими применению.

Так, судом установлено, что изначально администрацией был утвержден проект межевания территории образуемых земельных участков, занятых многоквартирными жилыми домами, в том числе по "адрес", площадью 7025 кв. м (постановление администрации от 2 декабря 2019 года N).

В соответствии с постановлением администрации от 20 ноября 2020 года N разрешено заявителю подготовить за счет собственных (внебюджетных) средств документацию по внесению изменений в проект межевания территории образуемого спорного земельного участка, занятого многоквартирным жилым домом, утвержденный постановлением администрации от 2 декабря 2019 года N

Во исполнение указанного постановления административным истцом была подготовлена документация по внесению изменений в проект межевания территории образуемого земельного участка, занятого многоквартирным домом, утвержденного постановлением администрации от 2 декабря 2019 года N

В соответствии с представленными материалами подготовка документации по внесению изменений осуществлялась в целях образования земельных участков, на которых расположены многоквартирные жилые дома в границах муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым. Проект внесения изменений выполнен с учетом Сводного плана красных линий муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, утвержденного постановления администрации от 14 ноября 2019 года N, а также решений градостроительной документации. Цель подготовки данной документации ориентирована на достижение максимального социального и бюджетного эффекта, в частности, на защиту прав собственников недвижимости и защиту общественных интересов за счет формирования земельных участков, которые будут отнесены к имуществу общего пользования, а также земельных участков, которые будут отнесены к территории общего пользования. В соответствии с документацией по внесению изменений в проект межевания территории образуемого земельного участка, занятого многоквартирным домом, площадь образуемого земельного участка, которая будет отнесена к имуществу общего пользования, составляет 10 671 кв. м.

В период с 27 декабря 2021 года по 27 января 2022 года проведены общественные обсуждения, на которых была рассмотрена, в том числе документация по внесению изменений в проект межевания территории образуемого спорного земельного участка.

В соответствии с протоколом N общественных обсуждений от 28 января 2022 года в ходе проведения экспозиции материалов, вынесенных на общественные обсуждения по рассматриваемым проектам, замечаний и предложений в письменном и электронном виде не поступало.

Согласно заключению о результатах общественных обсуждений от 31 января 2022 года, в том числе по вопросу внесения изменений в проект межевания территории образуемого земельного участка, занятого многоквартирным жилим домом, рекомендовано утвердить вышеуказанную документацию по внесению изменений в проект межевания. В ходе проведения общественных обсуждений в письменной или устной форме замечания и предложения не поступили.

Между тем администрацией 5 июля 2022 года было принято оспариваемое постановление, которым отклонена документация по внесению изменений в проект межевания территории образуемого спорного земельного участка, и направлена на доработку, на основании части 10 статьи 45 и части 10 статьи 43 ГрК РФ.

Так, в соответствии с пунктом 2.9.9 Порядка глава уполномоченного органа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту планировки территории и (или) проекту межевания территории и заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимает решение путем наложения резолюции на сопроводительном письме, указанном в подпункте 2.9.8 Порядка, об утверждении документации по планировке территории или об отклонении такой документации и о направлении ее в Департамент на доработку с учетом указанных протокола и заключения.

В течение 15 дней со дня поступления письма с резолюцией в Департамент, Управление градостроительства и развития территории обеспечивает одно из следующих действий: подготовку проекта решения Уполномоченного органа об утверждении документации по планировке территории; подготовку и направление заявителю письменного разъяснения о необходимости доработки документации по планировке территории в соответствии с учетом протокола и заключения, указанных в подпункте 2.9.8 Порядка.

Разработка документации по внесению изменений в проект межевания территории образуемого земельного участка, занятого многоквартирным жилым домом, осуществлялось за счет собственных (внебюджетных) средств заявителя на основании постановления администрации от 20 ноября 2020 года N "О подготовке документации по внесению изменений в проект межевания территории образуемого земельного участка, занятого многоквартирным домом, расположенным по адресу: "адрес", утвержденного постановлением Администрации города Симферополя Республики Крым от 2 декабря 2019 года N".

Отменяя решение суда первой инстанции, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым исходила из того, что процедура рассмотрения на общественных обсуждениях вопроса внесения изменений в проект межевания территории образуемого земельного участка была соблюдена.

По состоянию на момент вынесения постановления администрации от 20 ноября 2020 года N действовал Генеральный план муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, утвержденный решением 50-й сессии Симферопольского городского совета 1 созыва от 25 августа 2016 года N, на несоответствие которому также было указано при вынесении оспариваемого постановления.

Однако в соответствии со статьей 75.1 Конституции Российской Федерации не допускается совершение органами государственной власти действий (бездействия), подрывающих доверие к закону и государству.

Как разъяснил Верховный суд Российской Федерации в абзаце 5 пункта 17 постановления Пленума от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", разрешение дел по правилам главы 22 КАС РФ должно осуществляться с соблюдением раскрытого конституционного принципа.

При этом судам следует иметь в виду, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм.

Из принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, недопустимости злоупотребления правами (части 1 и 3 статьи 17 и статья 18 Конституции Российской Федерации) следует, что органам публичной власти, их должностным лицам запрещается обременять физических или юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь в целях удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение, действие может быть принято, совершено без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

В связи с этим судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности) (пункт 1 части 9 статьи 226 КАС РФ, часть 4 статьи 200 АПК РФ).

В частности, проверяя законность решения, действия (бездействия) по основанию, связанному с несоблюдением требования пропорциональности (соразмерности) и обусловленным этим нарушением прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, судам с учетом всех значимых обстоятельств дела надлежит выяснять, являются ли оспариваемые меры обоснованными, разумными и необходимыми для достижения законной цели, не приводит ли их применение к чрезмерному обременению граждан и организаций.

Учитывая приведенные разъяснения и принимая во внимание, что выполнение подготовки за свой счет документации по внесению изменений в проект межевания территории образуемого земельного участка, занятого многоквартирным жилым домом, является дополнительным обременением при реализации права на образование земельного участка для обслуживания и эксплуатации многоквартирного жилого дома, с учетом последовательных действий административного ответчика, а также соблюдением процедуры внесения изменений в документацию по планировке территории, принимая во внимание протокол общественных обсуждений и заключение о результатах общественных обсуждений, в ходе которых какие-либо замечания и предложения не поступили, основания для отклонения документации и направлении ее на доработку, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о незаконности оспариваемого кооперативом постановления, в связи с чем решение суда первой инстанции отменено с принятием нового решения об удовлетворении административного иска в полном объеме.

Учитывая приведенные положения закона и установленные по делу обстоятельства, суд кассационной инстанции соглашается с выводами суда апелляционной инстанции.

Доводы кассационной жалобы повторяют позицию администрации в судах первой и апелляционной инстанций, направлены на другую оценку обстоятельств по делу, в то время как переоценка представленных доказательств не отнесена процессуальным законом к полномочиям суда кассационной инстанции, все юридически значимые обстоятельства определены судом правильно, исследованные доказательства оценены в соответствие с требованиями статьи 84 КАС РФ.

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы, содержащиеся в апелляционном определении судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 22 мая 2023 года, соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными, вопреки доводам кассационной жалобы, исходя из норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебного акта, при разрешении дела судом не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 22 мая 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации г. Симферополя Республики Крым - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 4 марта 2024 года.