Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 февраля 2024 г. по делу N 66а-35/2024

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Роженцевой Ю.В, Рукавишникова Е.А, при секретаре Хмаровой В.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-61/2023 по административному исковому заявлению Топоевой Ж.Д. о признании нормативного правового акта недействующим в части, с апелляционным представлением прокурора Республики Хакасия и апелляционной жалобой административного истца Топоевой Ж.Д. на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 4 сентября 2023 года.

Заслушав доклад судьи Рукавишникова Е.А, выслушав пояснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, представителя административного ответчика Правительства Республики Хакасия Боброва С.С, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Топоева Ж.Д, действуя в интересах несовершеннолетней ФИО1, обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений просила признать недействующими с 13 сентября 2019 года пункт 10, подпункт "а" и "б" пункта 11 Порядка организации индивидуального отбора обучающихся при приеме либо переводе в государственные и муниципальные образовательные организации для получения основного, общего и среднего образования с углубленным изучением отдельных предметов или для профильного обучения, утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия от 31 декабря 2014 года N 732.

В обоснование требований административного иска указано, что оспариваемые нормы содержат коррупциогенные факторы, выразившиеся в том, что при составлении рейтинга поступающих несовершеннолетних невозможно определить каким образом и по каким предметам суммируются баллы, что свидетельствует о неопределенности оснований для принятия решения, не обеспечивает соблюдение конституционной гарантии прав ребенка на общедоступность образования.

Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 4 сентября 2023 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Топоевой Ж.Д. подана апелляционная жалоба, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новое решение, удовлетворив административные исковые требования в полном объеме.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указано, что обжалуемое решение не является мотивированным, поскольку в нем не приведены конкретные мотивы, по которым суд пришел к выводу об отсутствии в оспариваемом нормативном акте коррупциогенных факторов. Вывод же суда о распространенности формулировок, использованных в обжалуемом Порядке, в иных региональных нормативных правовых актах, без учета доводов административного истца и обстоятельств дела, является несостоятельным.

С решением суда также не согласился Прокурор Республики Хакасия, в поданном апелляционном представлении просит решение суда отменить и принять новое решение, которым признать недействующим Порядок в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу.

Считает, что подпункты "а", "б" пункта 11 Порядка вызывают неопределенность в части формулировки "взаимосвязанные с учебными предметами, выбранными для обучения по образовательным программам основного общего образования", а также имеют коррупциогенный признак (подпункт "а" пункт 3 Методики - широта дискреционных полномочий).

Из используемой формулировки не ясно, какие именно предметы являются взаимосвязанными с учебными предметами, выбранными для обучения по образовательным программам основного общего образования, и итоговые оценки по которым будут учитываться при индивидуальном отборе.

Аналогичную неопределенность вызывают пункты 10 и 11 Порядка, поскольку не ясно, какие достижения в учебной, научно-исследовательской деятельности, научно-техническом творчестве, искусстве, спорте подлежат оценке - все или только взаимосвязанные с программами основного общего образования, обеспечивающими углубленное изучение отдельных предметов.

Неопределенность содержания приведенных норм оспариваемого нормативного правового акта не обеспечивает их единообразное понимание.

Кроме того, по мнению прокурора, при рассмотрении настоящего административного дела установлено, что истолкование образовательными организациями на практике отдельных положений оспариваемого Порядка в части перечня документов, подлежащих предоставлению родителем (законным представителем) несовершеннолетнего обучающегося либо совершеннолетним обучающимся для участия в индивидуальном отборе, а также перечня критериев оценки представленных сведений, не соответствует истолкованию оспариваемых норм Порядка, выявленному с учетом места оспариваемого нормативного правового акта в системе нормативных правовых актов. Полагает, что правоприменитель не вправе требовать от заявителей иные документы, а также использовать иные критерии, не предусмотренные Порядком.

Вместе с тем, ГБОУ РХ "Хакасская национальная гимназия-интернат им. Н.Ф. Катанова", являющееся правоприменителем оспариваемого нормативного правового акта, применило дополнительный критерий "внеурочные занятия по хакасскому языку", подтвержденный справкой, не предусмотренной Порядком. Расширение перечня критериев также подтверждается содержанием пункта 8 таблицы 1 и приложения N 2 Правил приема граждан в ГБОУ РХ "Хакасская национальная гимназия-интернат им. Н.Ф. Катанова", утвержденных приказом директора от 19 ноября 2021 года N 184.

На основании изложенного, прокурор полагает, что суду с учетом предоставленного частью 3 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации полномочия необходимо было указать на надлежащее толкование оспариваемого нормативного правового акта.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции административный истец Топоева Ж.Д. не явилась, о времени и месте рассмотрения апелляционного представления и апелляционной жалобы извещена надлежащим образом.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное дело рассмотрено в отсутствие административного истца.

В судебном заседании прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлева О.В. доводы апелляционного представления поддержала.

Представитель административного ответчика Правительства Республики Хакасия Бобров С.С. в судебном заседании суда апелляционной инстанции полагал, что оснований для отмены либо изменения решения суда не имеется.

По результатам рассмотрения дела, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность его положений, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта не действующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, в том числе, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу, соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Аналогичные требования закреплены в пунктах 28-31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Пунктом "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые федеральным законам противоречить не могут.

В соответствии со статьей 67 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" организация индивидуального отбора при приеме либо переводе в государственные и муниципальные образовательные организации для получения основного общего и среднего общего образования с углубленным изучением отдельных учебных предметов или для профильного обучения допускается в случаях и в порядке, которые предусмотрены законодательством субъекта Российской Федерации.

Данное полномочие согласуется с компетенцией органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования по обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение общего образования в муниципальных образовательных организациях и организации предоставления общего образования в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации (пункты 3 и 4 части 1 статьи 8 этого же Федерального закона).

Статьей 19 Закона Республики Хакасия от 5 июля 2013 года N 60-ЗРХ "Об образовании в Республике Хакасия" определено, что индивидуальный отбор обучающихся при приеме либо переводе в государственные и муниципальные образовательные организации для получения основного общего образования и среднего общего образования с углубленным изучением отдельных предметов или для профильного обучения проводится в порядке, установленном Правительством Республики Хакасия.

Постановлением Правительства Республики Хакасия от 31 декабря 2014 года N 732 утвержден Порядок организации индивидуального отбора обучающихся при приеме либо переводе в государственные и муниципальные образовательные организации для получения основного общего и среднего общего образования с углубленным изучением отдельных предметов или для профильного обучения.

Оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, в пределах его компетенции, с соблюдением порядка его опубликования; спор по указанным обстоятельствам отсутствует.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые положения подзаконного акта не содержат коррупциогенные факторы, являются ясными и определенными.

Вместе с тем указанный вывод суда первой инстанции основан на неправильном толковании норм материального права, регулирующих спорные правоотношения.

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Согласно подпункту "а" пункта 3 и подпункта "в" пункта 4 "Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:

широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц); коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, является юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Самостоятельным основаниям для признания нормативных правовых актов недействующими, согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", является их правовая неопределенность, допускающая их неоднозначное толкование.

Конституционным Судом Российской Федерации неоднократно указывалось, что правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - нарушению принципа равенства всех перед законом и судом (постановления от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П, от 21 января 2010 года N 1-П).

Механизм действия нормативного правового акта должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений, прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

Пункт 11 Порядка предусматривает критерии индивидуального отбора комиссией для получения основного общего образования с углубленным изучением отдельных предметов и среднего общего образования с углубленным изучением отдельных предметов и (или) профильного обучения при приеме и переводе в 5-й класс (пункт А) и при приеме и переводе в 6 - 9-й, 10 - 11-й классы (пункт Б):

- годовые оценки по учебным предметам, взаимосвязанным с учебными предметами, выбранными для обучения по образовательным программам основного общего образования, обеспечивающим углубленное изучение отдельных учебных предметов;

- достижения в учебной, учебно-исследовательской деятельности, научно-техническом творчестве, искусстве, спорте (за два учебных года, предшествующих индивидуальному отбору обучающихся), взаимосвязанные с программами основного общего образования, обеспечивающими углубленное изучение отдельных учебных предметов, или профильным обучением.

По мнению судебной коллегии, используемая формулировка "взаимосвязанные(ым) с учебными предметами" не отвечает критериям точности, ясности и недвусмысленности, то есть не является в достаточной степени определенной по своему содержанию. Поскольку не очевидно, какие учебные предметы являются взаимосвязанными (например, математика и информатика, алгебра и геометрия, черчение и геометрия, русский язык и литература, либо русский язык и родной (русский) язык), то может возникнуть неопределенность в понимании содержания пункта 11 и, следовательно, в правоприменении.

Оспариваемый пункт 10 Порядка имеет следующее содержание:

"10. К заявлению прилагаются:

справка (ведомость успеваемости) о результатах итоговых (годовых) оценок обучающегося, подписанная руководителем образовательной организации и заверенная печатью образовательной организации, в которой обучающийся проходил обучение (при наличии);

материалы, подтверждающие достижения обучающегося в учебной, учебно-исследовательской деятельности, научно-техническом творчестве, искусстве, спорте за два учебных года, предшествующих индивидуальному отбору (при наличии)".

Из содержания оспариваемой нормы с учетом ее системного толкования с положениями пункта 11 Порядка однозначно не следует, какие конкретно достижения в учебной, учебно-исследовательской деятельности, научно-техническом творчестве, искусстве, спорте подлежат оценке - все или только взаимосвязанные с программами основного общего образования, обеспечивающими углубленное изучение отдельных учебных предметов, или профильным обучением.

Неопределенность содержания абзаца 3 пункта 10 и пункта 11 Порядка, не обеспечивает их единообразного понимания, приводит к возможности их произвольного применения.

С учетом изложенного, названные положения Порядка, вызывая неясность, не отвечают критерию юридико-лингвистической определенности нормативного правового акта, а потому подлежат признанию недействующими.

Оснований для признания абзацев 1 и 2 пункта 10 Порядка недействующими не имеется.

Вывод суда первой инстанции о том, что формулировка критерия отбора "учет оценок и достижений, взаимосвязанных с программами основного общего образования, обеспечивающими углубленное изучение отдельных учебных предметов" имеет широкое использование в региональных нормативных правовых актов, судебная коллегия находит необоснованным, поскольку анализ нормативных правовых актов двадцати одного субъекта Российской Федерации, на территории которых распространяется компетенция Пятого апелляционного суда общей юрисдикции, показал, что такая формулировка критерия отбора, как "учет оценок и (или) достижений, взаимосвязанных с программами", используется только в оспариваемом нормативном правовом акте Республики Хакасия. В иных регионах на уровне законодательства субъекта Российской Федерации такая формулировка не употребляется.

Так, например, в законодательстве Республики Тыва (постановление Правительства Республики Тыва от 30 июня 2014 года N 321), Забайкальского края (приказ Министерства образования, науки и молодежной политики Забайкальского края от 22 октября 2013 года N 889), Приморского края (постановление Администрации Приморского края от 10 февраля 2014 года N 38-па), Магаданской области (постановление Правительства Магаданской области от 9 сентября 2021 года N 670-пп), Чукотского автономного округа (постановление Правительства Чукотского автономного округа от 26 мая 2014 года N 249) при описании критериев отбора используется термин "по соответствующим" предметам.

В законодательстве Иркутской области (постановление Правительства Иркутской области от 25 апреля 2017 года N 279-пп), Республики Саха (Якутия) (приказ Минобразования РС(Я) от 18 мая 2016 года N 01-09/1851), Хабаровского края (закон Хабаровского края от 30 октября 2013 года N 316), Амурской области (постановление Правительства Амурской области от 17 июля 2014 года N 447), Сахалинской области (постановление Правительства Сахалинской области от 11 июля 2014 года N 313), Еврейской автономной области (постановление Правительства ЕАО от 8 июля 2014 года N 316-пп) употребляется формулировка "по предметам с углубленным изучением или профильным учебным предметам".

В законодательстве Кемеровской области (постановление Коллегии Администрации Кемеровской области от 14 октября 2013 года N 432), Новосибирской области (приказ Минобрнауки Новосибирской области от 26 февраля 2014 года N 453), Омской области (приказ Министерства образования Омской области от 27 января 2014 года N 5), Камчатского края (постановление Правительства Камчатского края от 9 декабря 2013 года N 561-П) - "профильные предметы".

Законодательство Республики Алтай (постановление Правительства Республики Алтай от 30 апреля 2014 года N 117), Алтайского края (приказ Минобрнауки Алтайского края от 7 июля 2017 года N 952), Красноярского края (постановление Правительства Красноярского края от 15 июля 2014 года N 298-п), Томской области (постановление Администрации Томской области от 6 июня 2014 года N 219а), Республики Бурятия (закон Республики Бурятия от 14 октября 2015 года N 1324-V) при описании порядка отбора также не содержит формулировки "по взаимосвязанным предметам".

Таким образом, выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу пункта 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены судебного акта и принятия нового решения о признании абзаца 3 пункта 10 и пункта 11 Порядка недействующими.

Поскольку оспариваемый правовый акт применялся и на его основании были реализованы права граждан и юридических лиц, исходя из разъяснений, содержащихся в абзаце 3 пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", судебная коллегия приходит к выводу о необходимости признания указанных положений недействующими с даты принятия настоящего апелляционного определения.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии настоящего апелляционного определения подлежит размещению в течение одного месяца в официальном печатном издании бюллетене "Вестник Хакасии", а также на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

С учетом результата рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции оснований для указания на надлежащее толкование оспариваемых положений нормативного правового акта не имеется.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Республики Хакасия от 4 сентября 2023 года отменить, принять новое.

Административные исковые требования Топоевой Ж.Д, действующей в интересах ФИО1, удовлетворить частично.

Признать недействующими со дня вступления в законную силу настоящего апелляционного определения абзац 3 пункта 10, пункт 11 Порядка организации индивидуального отбора обучающихся при приеме либо переводе в государственные и муниципальные образовательные организации для получения основного, общего и среднего образования с углубленным изучением отдельных предметов или для профильного обучения, утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия от 31 декабря 2014 года N 732.

Сообщение о принятии настоящего апелляционного определения подлежит размещению в течение одного месяца в официальном печатном издании бюллетене "Вестник Хакасии", а также на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба, представление через Верховный Суд Республики Хакасия в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 6 марта 2024 года.