Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 07 февраля 2024 г. по делу N 8а-28302/2023[88а-2901/2024-(88а-28814/2023)]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего: Зеленского А.М, судей: Бельмас Н.А, Морозковой Е.Е, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства градостроительной политики Калининградской области, кассационное представление Прокуратуры Калининградской области на решение Калининградского областного суда от 20 февраля 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 8 июня 2023 года по административному делу N 3а-20/2023 по административному исковому заявлению Миляевой Н. В. об оспаривании в части Генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166.

Заслушав доклад судьи Бельмас Н.А, заключение прокурора Парфеновой Е.Г. об отмене судебных актов, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" утвержден в новой редакции. Постановление подписано Губернатором Калининградской области и 2 апреля 2021 года в полном объеме размещено на официальном интернет- портале правовой информации http://pravo.gov.ru.

29 августа 2022 года Миляева Н.В. обратилась в Калининградский областной суд с названным выше административным иском, в котором просила признать недействующим и не подлежащим применению Генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, скверы, бульвары, городские леса)".

В обоснование заявленных требований указала, что на основании договора N 450-K30/2020 от 25 ноября 2020 года является арендатором земельного участка с кадастровым номером N, площадью 600 кв. м, расположенного по адресу: "адрес", который имеет вид разрешенного использования - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионатов).

При обращении с заявлением о продлении договора аренды она получила отказ в связи с тем, что в отношении земельного участка с кадастровым номером N установлена территориальная зона Р- 1 (зона городских парков, скверов, садов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования), что, в свою очередь, стало следствием утверждения Правительством Калининградской области актуализированной редакции Генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" постановлением от 31 марта 2021 года N 166, которым земельный участок отнесен к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса).

В соответствии с действовавшими при заключении договора аренды документами территориального планирования земельный участок с кадастровым номером N был включен в границы населенных пунктов и отнесен к функциональной зоне, в которой допускалось размещение объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения.

Так, в соответствии с Генеральным планом муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденным решением окружного Совета депутатов от 24 июня 2019 года N 320, указанная территория относилась к функциональной зоне делового, общественного и коммерческого назначения.

Полагает, что действующая редакция генерального плана принята без объективного и разумного обоснования, с явным нарушением прав арендатора в период действия и исполнения сторонами договора аренды.

Кроме того, по аналогичному спору по административному делу N За- 174/2021, рассмотренному 23 декабря 2021 года Калининградским областным судом, признан недействующим и не подлежащим применению Генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 в части отнесения двух расположенных рядом земельных участков к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования".

Считает, что выводы суда по указанному административному делу имеют преюдициальное значение.

Решением Калининградского областного суда от 20 февраля 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 8 июня 2023 года заявленные требования удовлетворены.

Судом признано недействующим и не подлежащим применению с даты вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)".

На вступившие в законную силу судебные постановления административный ответчик подал кассационную жалобу, в которой ставится вопрос об их отмене. В обоснование жалобы приводятся доводы о нарушении судами норм материального и процессуального права.

В кассационном представлении Прокуратуры Калининградской области, поступившем 22 декабря 2023 года, представитель заявителя просит об отмене судебных актов ввиду нарушений судами норм материального и процессуального права.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Порядок принятия и опубликования постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 являлись предметом проверки по административному делу N 3a - 174/2021, что в силу положений статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации освобождает суд о необходимости повторного установления указанных выше юридически значимых обстоятельств и позволяет констатировать соблюдение требований к процедуре принятия и обнародования нормативных актов.

По названным основаниям нормативный правовой акт не оспаривается.

Как следует из материалов административного дела, 27 января 2014 года был поставлен на кадастровый учет земельный участок с кадастровым номером N площадью 53 780 кв. м, категория - земли населенных пунктов, разрешенное использование - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионата), местоположение: Калининградская область, г. Зеленоградск, пос. Малиновка, отнесенный ко второй зоне округа санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск, отнесенный ко второй зоне округа санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск.

Постановлением администрации муниципального образования "Зеленоградский район" (правопредшественник администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ") от 12 мая 2014 года N 712 решено провести конкурс по продаже права на заключение договора аренды указанного земельного участка с кадастровым номером N.

Данный участок был предоставлен ООО "Империя" на основании договора аренды от 4 июля 2014 года сроком на 10 лет, который был зарегистрирован в ЕГРН 28 июля 2014 года.

На период образования исходного земельного участка с кадастровым номером N, а также образованных из него земельных участков действовал Закон Калининградской области от 18 февраля 2005 года N 501 "О наделении муниципального образования "Зеленоградский район" статусом муниципального района и об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований, находящихся на его территории".

В соответствии с названным Законом области в составе Зеленоградского муниципального района, помимо иных поселений, было образовано муниципальное образование "Зеленоградское городское поселение", в пределах которого были расположены перечисленные выше земельные участки.

Генеральным планом муниципального образования "Зеленоградское городское поселение", утвержденным решением городского совета депутатов муниципального образования "Зеленоградское городское поселение" от 17 октября 2012 года N 157, рассматриваемая территория была включена в границы населенных пунктов и отнесена к функциональной зоне "Гостиницы и гостиничные комплексы".

Оспариваемым административным истцом Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" спорный земельный участок при сохранении категории земель населенных пунктов был отнесен к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)".

В последующем права и обязательства арендатора ООО "Империя" на образованные земельные участки из участка с кадастровым номером N были переданы иным лицам.

Постановлением администрации муниципального образования от 5 февраля 2015 года N 116 утверждена схема расположения земельных участков на кадастровой карте территории, которой предусмотрено образование 54 самостоятельных земельных участков.

Далее были образованы и поставлены на кадастровый учет 54 земельных участка с кадастровыми номерами N N с установлением категории - земли населенных пунктов, вида разрешенного использования 53 участков различной площади, соответствующего разрешенному использованию исходного участка, и 1 земельного участка - под проход, проезд.

27 февраля 2015 года между администрацией муниципального образования и ООО "Империя" заключено соглашение N 99-КЗО/2015 о внесении изменений в договор аренды земельного участка, которым изменен предмет договора с указанием о предоставлении в аренду ООО "Империя" земельных участков с кадастровыми номерами N N образованных из земельного участка с кадастровым номером N

31 марта 2015 года исходный земельный участок снят с кадастрового учета.

Помимо прочих, на кадастровый учет был поставлен земельный участок с кадастровым номером N площадью 800 кв. м, категория - земли населенных пунктов, разрешенное использование - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения, образованный 16 февраля 2015 года из земельного участка с кадастровым номером N.

По соглашению от 17 апреля 2015 года права и обязанности арендатора в отношении земельного участка с кадастровым номером N переданы Миляевой Н.В.

В результате раздела земельный участок с кадастровым номером N был снят с регистрационного учета 4 августа 2020 года.

25 ноября 2020 года между администрацией муниципального образования и Миляевой Н.В. был заключен договор аренды земельного участка с кадастровым номером N (выделен из земельного участка с кадастровым номером N) площадью 600 кв. м с видом разрешенного использования - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельного участка домов отдыха и пансионата), для размещения объектов (территории) рекреационного назначения.

На период образования исходного земельного участка с кадастровым номером N, а также образованных из него земельных участков действовал Закон Калининградской области от 18 февраля 2005 года N 501 "О наделении муниципального образования "Зеленоградский район" статусом муниципального района и об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований, находящихся на его территории", в соответствии с которым в составе Зеленоградского муниципального района, помимо иных поселений, было образовано муниципальное образование "Зеленоградское городское поселение", в пределах которого были расположены перечисленные выше земельные участки.

На дату образования земельного участка с кадастровым номером N действовал Генеральный план муниципального образования "Зеленоградское городское поселение", утвержденный решением Городского Совета депутатов от 17 октября 2012 года N 157, которым данная территория была отнесена к функциональной зоне "Гостиницы и гостиничные комплексы".

В этот же период действовали Правила землепользования и застройки, утвержденные решением Городского Совета депутатов от 12 декабря 2012 года N 173, в соответствии с которыми этот участок относился к территориальной зоне ОД34 "Зона обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности".

24 июня 2019 года решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" N 320 был утвержден Генеральный план данного муниципального образования, согласно карте функциональных зон которого, земельный участок с кадастровым номером N отнесен к функциональной зоне делового, общественного и коммерческого назначения.

Следовательно, на момент создания земельного участка с кадастровым номером N он был отнесен к функциональной зоне делового, общественного и коммерческого назначения.

Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 внесены изменения в указанный Генеральный план, согласно которым спорный земельный участок отнесен к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)", в которой запрещено строительство объектов капитального строительства.

Удовлетворяя требования в части отнесения земельных участков к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)", суды первой и апелляционной инстанций, исходили из того, что при принятии оспариваемого генерального плана спорные земельные участки без достаточных на то обоснований были отнесены к указанной функциональной зоне. При этом новое функциональное зонирование порождает неопределенность правового режима принадлежащих административному истцу на праве аренды земельных участков, предоставленных ему для целей строительства объектов рекреационного и лечебно - оздоровительного назначения, ввиду чего принятое административным ответчиком градостроительное решение об изменении функциональной зоны признано судом недействующим и не подлежащим применению.

Между тем судами оставлены без внимания следующие обстоятельства.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства (пункт 1).

К документам территориального планирования относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Согласно частям 3, 4 и 6 статьи 23 указанного кодекса генеральные планы включают в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения; содержат положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы); на картах (схемах), содержащихся в генеральных планах, отображаются в том числе границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (статья 9 ГрК РФ).

В рамках процедуры территориального планирования устанавливаются функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункты 2, 5 статьи 1, часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Из анализа положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18, части 3 статьи 23 ГрК РФ следует, что генеральный план является документом территориального долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон.

Установление границ и назначения функциональной зоны составляет в силу положений части 3 статьи 9 ГрК РФ основу для формирования правового режима земель, но при этом правовым режимом земель не является.

Согласно части 12 названной статьи утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом, который устанавливается в правилах землепользования и застройки для каждой территориальной зоны (статьи 1, 7, 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 36 ГрК РФ).

В связи с этим вывод суда о неопределенности правового режима земельных участков в результате установления указанной функциональной зоны, не основан на нормах приведенного законодательства.

Разрешая заявленные требования, суд не учел, что генеральный план, являясь документом территориального планирования, определяет планы развития территории в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. Статья 23 ГрК РФ не содержит норм, предусматривающих при формировании функциональных зон требование отражать фактическое землепользование в границах указанных зон. При этом обеспечивается совокупность всех факторов (социальных, экономических, экологических) в целях устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, учета всех интересов граждан, а также публичных интересов.

Ошибочным является и вывод суда об отнесении земельных участков к указанной функциональной зоне без достаточных на то оснований.

В силу части 6 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт.

Согласно пункту 42 оспариваемого генерального плана, функциональная зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) предназначена для размещения городских парков, скверов, садов, бульваров, набережных, городских лесов, зеленых насаждений, предназначенных для благоустройства территории, размещения плоскостных спортивных сооружений.

Озелененные территории - это территории общего пользования, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов, сформированные участками естественных и искусственно созданных ландшафтов (парк, сад, сквер, парковая аллея, бульвар и другие участки озеленения, в т.ч. с водопроницаемыми покрытиями), обеспечивающие рекреационную связь жилых, общественно-деловых и других функциональных зон, и не менее 70% поверхности которых занято зелеными насаждениями и другим растительным покровом (пункт 3.23, СП 42.13330.2016, Свод правил по планировке и застройке городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.0701.89, утвержденный приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 г. N 1034 (в редакции от 31 мая 2022 г.).

Зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения. Охрана зеленого фонда городских и сельских населенных пунктов предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды. На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения (статья 61 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" в редакции от 2 июля 2021 г.).

По смыслу приведенных норм создание и охрана зеленых зон, лесопарковых зон и других озелененных городских территорий осуществляется в соответствии с генеральным планом городского округа и правилами землепользования и застройки.

В соответствии с пунктом 2 части 7 статьи 23 ГрК РФ Правительством Калининградской области представлены материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, которые содержат среди прочего возможные направления развития территорий муниципального округа и прогнозируемых ограничений их использования, определяемых в том числе на основании сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, в том числе материалов и результатов инженерных изысканий, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности.

Суд установил, что земельный участок с кадастровым номером 39:05:010326:322 был включен в границы населенных пунктов.

Удовлетворяя административные исковые требования, суд указал, что генеральный план муниципального образования в части изменения функционального зонирования рассматриваемой территории не соответствует положениям пункта 3 статьи 1, части 1 статьи 9 ГрК РФ об определении в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, соблюдения баланса частных и публичных интересов и порождает неопределенность правового режима принадлежащих истцу земельных участков, не исключенных из границ населенных пунктов, предоставленных для целей строительства объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения, однако при этом отнесенных к функциональной зоне, где строительство таких объектов не допускается, без достаточного на то обоснования.

Такой вывод суда не обоснован, поскольку нахождение земельного участка в частной собственности либо использование его на основании договора аренды не являлось препятствием для изменения функциональной зоны, поскольку согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигается в том числе, путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ), а также обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).

Суд не принял во внимание, что положения генерального плана, определяющие принципиальное направление развития территории муниципального образования, применительно к вопросам строительства реализуются посредством градостроительного зонирования, к документам которого отнесены правила землепользования и застройки и документация по планировке территории, а также принятием решений и совершением действий, указанных в части 1 статьи 26 ГрК РФ.

Следует отметить, что обоснованность оспариваемого градостроительного решения об изменении функциональной зоны была предметом судебного контроля по административному делу N 3а-174/2021 по административному иску Ершова С.Э, решение по которому было отменено Верховным Судом Российской Федерации (кассационное определение от 27 сентября 2023 г. N 71-КАД23-5-К3).

Состоявшиеся по делу судебные акты незаконны и подлежат отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Калининградского областного суда от 20 февраля 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 8 июня 2023 года по административному делу N 3а-20/202 - отменить.

Принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении административного искового заявления Миляевой Н. В. об оспаривании в части Генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166.

Настоящее кассационное определение может быть обжаловано в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 21 февраля 2024 года.

Председательствующий:

Судьи: