Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 14 февраля 2024 г. по делу N 8а-28923/2023[88а-2476/2024-(88а-28384/2023)]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Корнюшенкова Г.В, Чуфистова И.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Белова Ильи Петровича на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 26 октября 2023 года по административному делу N 2а-2851/2022 по административному исковому заявлению Тосненского городского прокурора, действующего в защиту интересов неопределенного круга лиц, к совету депутатов Никольского городского поселения Тосненского района Ленинградской области о признании решения незаконным, к Белову И.П. о прекращении полномочий главы Никольского городского поселения.

Заслушав доклад судьи Корнюшенкова Г.В, объяснения Белова И.П. и его представителя - Краснова Е.А, поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения против кассационной жалобы прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Поповой Е.В, изучив материалы дела, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Тосненский городской прокурор в интересах Российской Федерации обратился в Тосненский городской суд Ленинградской области с административным исковым заявлением к совету депутатов Никольского городского поселения Тосненского района Ленинградской области о признании незаконным бездействия совета депутатов Никольского городского поселения Тосненского района Ленинградской области (далее также - Совет депутатов) по устранению нарушений действующего антикоррупционного законодательства, выраженное в отказе в досрочном удалении в отставку Белова Ильи Петровича, как лица, замещающего муниципальную должность главы поселения, и досрочного прекращения его полномочий, как депутата совета депутатов, в связи с несоблюдением антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей; обязании названного Совета депутатов на ближайшей со дня вступления в законную силу решения суда сессии совета досрочно удалить в отставку Белова И.П, как лица, замещающего муниципальную должность главы Никольского городского поселения Тосненского района Ленинградской области, в связи с утратой доверия, за несоблюдение ограничений, запретов, неисполнение обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".

В ходе судебного разбирательства прокурор изменил предмет административного иска, просил изменить процессуальный статус Белова И.П. с заинтересованного лица на административного ответчика; признать незаконным решение совета депутатов Никольского городского поселения от 19 июля 2022 года N 135 "О рассмотрении представлений прокуратуры", которым прокуратуре отказано в досрочном удалении в отставку Белова И.П, как лица, замещающего муниципальную должность главы поселения, в связи с несоблюдением антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей; прекратить полномочия главы Никольского городского поселения Тосненского района Ленинградской области Белова И.П. в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Протокольным определением Тосненского городского суда Ленинградской области от 3 октября 2022 года уточненное административное исковое заявление прокурора принято к производству суда, Белов И.П. привлечен к участию в деле в качестве административного соответчика, с исключением из числа заинтересованных лиц.

Решением Тосненского городского суда Ленинградской области от 3 октября 2022 года и дополнительным решением от 4 июля 2023 года в удовлетворении требований отказано в полном объеме.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 26 октября 2023 года решение Тосненского городского суда Ленинградской области от 3 октября 2022 года и дополнительное решение от 4 июля 2023 года отменены.

Принято по делу новое решение, которым признано незаконным решение совета депутатов Никольского городского поселения Тосненского района Ленинградской области от 19 июля 2022 года N 135 "О рассмотрении представлений прокуратуры". С даты вступления решения суда в законную силу прекращены полномочия главы Никольского городского поселения Тосненского района Ленинградской области Белова Ильи Петровича в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В кассационной жалобе Белова И.П. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 26 октября 2023 года, поступившей в суд первой инстанции 12 декабря 2023 года, в Третий кассационный суд общей юрисдикции 20 декабря 2023 года, ставится вопрос об отмене указанного апелляционного определения, как незаконного и необоснованного, оставив в силе решение Тосненского городского суда Ленинградской области от 3 октября 2022 года и дополнительное решение Тосненского городского суда Ленинградской области от 4 июля 2023 года.

Беловым И.П. также представлено дополнение к кассационной жалобе.

Относительно кассационной жалобы Белова И.П. прокурором, участвовавшим в рассмотрении дела в суде второй инстанции, представлены возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, дополнения к кассационной жалобе, возражений на кассационную жалобу, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Материалами дела установлено, что решением совета депутатов четвертого созыва Никольского городского поселения Тосненского района Ленинградской области от 12 сентября 2019 года депутат совета депутатов Никольского городского поселения Тосненского района Ленинградской области четвертого созыва Белов И.П. избран главой Никольского городского поселения Тосненского района Ленинградской области.

Тосненская городская прокуратура провела проверку соблюдения ограничений и запретов и исполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами в отношении Белова И.П.

В ходе проверки было установлено, что приказом директора ООО "РекордСтрой" N от 09.08.2017 г. Белов И.П. был принят на работу в конструкторско-технологическое управление начальником управления. Данная работа является основной, на неопределенный срок, пятидневная рабочая неделя с двумя выходными днями, с тарифной ставкой (окладом) 90 000 руб.

Приказом директора этой же организации N от 01.02.2021 г. Белов И.П. с вышеуказанного управления и должности был переведен в конструкторско-технологический отдел начальником отдела, с тарифной ставкой (окладом) 112 200 руб.

Приказом директора ООО "РекордСтрой" N от 31.01.2022 г. с этого дня Белов И.П. был уволен с должности начальника конструкторско-технологического отдела, действие трудового договора от 09.08.2017 г. N прекращено.

Таким образом, в период с 12 сентября 2019 года по 31 января 2022 года Белов И.П, будучи главой Никольского городского поселения Тосненского района Ленинградской области и депутатом совета депутатов этого муниципального образования, занимался другой оплачиваемой деятельностью.

Тосненским городским прокурором в Совет депутатов Никольского городского поселения Тосненского района Ленинградской области было внесено представление от 20 июня 2022 года N7-66-2022 о несоблюдении главой муниципального образования Беловым И.П. антикоррупционных требований.

Поскольку вопрос о рассмотрении представления прокурора не был включен в повестку сорокового очередного заседания совета депутатов поселения, назначенного на 7 июля 2022 года, то последовало представление прокурора от 11 июля 2022 года N7-66-2022 с требованием о досрочном прекращении полномочий депутата ФИО1 и удалении главы муниципального образования в отставку.

Решением совета депутатов четвертого созыва Никольского городского поселения Тосненского района Ленинградской области от 19 июля 2022 года N оба представления прокурора признаны необоснованными, отказано в удовлетворении требований о досрочном прекращении полномочий депутата совета депутатов Никольского городского поселения "адрес" ФИО1 и об удалении главы муниципального образования Никольское городское поселение "адрес" в отставку.

Разрешая административное дело и отказывая в удовлетворении заявленных прокурором в интересах Российской Федерации требований, суд первой инстанции исходил из того, что глава Никольского городского поселения Белов И.П. в период с 12 сентября 2019 года по 31 января 2022 года включительно не получал вознаграждения из бюджета Никольского городского поселения Тосненского района Ленинградской области, в связи с чем суд первой инстанции пришел к выводу о том, что фактически Белов И.П. исполнял полномочия главы Никольского городского поселения на непостоянной основе.

Проверяя законность и обоснованность решения Тосненского городского суда Ленинградской области от 3 октября 2022 года и дополнительного решения от 4 июля 2023 года, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда с указанным выводом суда первой инстанции, а также с его выводом о том, что прокурор не вправе обращаться в суд с требованиями о прекращении полномочий главы поселения, не согласилась. Суд апелляционной инстанции исходя из конкретных обстоятельств дела пришел к выводу о наличии правовых оснований для удовлетворения заявленных прокурором требований.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса (части 2, 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Вопреки доводам кассационной жалобы, по данному административному делу нарушений, влекущих отмену апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 26 октября 2023 года в кассационном порядке, допущено не было. Нормы материального права применены судом апелляционной инстанции верно.

В соответствии с положениями части 1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования (часть 5 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

В соответствии с Уставом Никольского городского поселения Тосненского района Ленинградской области с учетом изменений, внесенных решением Совета депутатов от 24 апреля 2018 года N, то есть в редакции, действующей на дату избрания 12 сентября 2019 года Белова И.П. главой поселения, глава поселения осуществляет свои полномочия на постоянной основе (пункт 4 статьи 25 Устава).

В соответствии с пунктом 3 части 7 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Частью 7.1 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

Положениями пункта 3 части 3 статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" предусмотрено, что лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности и осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, если федеральными конституционными законами или федеральными законами не установлено иное, не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Одним из оснований для удаления главы муниципального образования в отставку является несоблюдение ограничений, запретов, неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами" (пункт 4 части 2 статьи 74.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Таким образом, исходя из положений Устава Никольского городского поселения Тосненского района Ленинградской области, предусматривающего исполнение главой поселения полномочий на постоянной основе, на главу поселения распространяются ограничения и запреты, предусмотренные частью 7 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и частью 3 статьи 12.1 Федерального закона "О противодействии коррупции".

Беловым И.П. нарушены вышеприведенные запреты, что в соответствии с положениями статьи 74.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" является основанием для прекращения полномочий главы поселения.

Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятый на основании статей 72 (пункт "н" части 1), 76 (часть 1) и 31 (часть 1) Конституции Российской Федерации, в положениях частей 7-11 статьи 40 определилдля выборных должностных лиц местного самоуправления ограничения, запреты и обязанности, связанные с этим статусом, а также предусмотрел за их несоблюдение и неисполнение определенные правовые меры, в том числе досрочное прекращение полномочий.

Досрочное прекращение полномочий лица, замещающего публичную должность, в том числе выборную, вследствие нарушения запрета (несоблюдения требования), связанного с его публично-правовым статусом, выступает, по сути, в качестве специальной меры конституционно-правовой ответственности, а гражданин, добровольно избирая такой род занятий, соглашается с условиями и ограничениями, с которыми связан приобретаемый им правовой статус (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2012 года N 34-П; определения от 26 января 2017 года N 104-О, от 28 февраля 2023 года N 249-О и другие). Соответственно, гражданин, замещая выборную должность местного самоуправления, принимает на себя обязанность неукоснительно соблюдать связанные с этим статусом обязанности и ограничения, в том числе касающиеся противодействия коррупции.

То обстоятельство, что Белов И.П, являющийся должностным лицом местного самоуправления, фактически не получал заработную плату как глава поселения, как правомерно указано судом апелляционной инстанции, само по себе не может свидетельствовать о том, что на него не должны распространяться предусмотренные законом ограничения.

Также не свидетельствуют об отсутствии нарушения антикоррупционного законодательства и ссылки подателя кассационной жалобы в дополнении к ней на выполнение им в период работы ООО в "РекордСтрой" гособоронзаказа.

При выявленных нарушениях у Совета депутатов имелись основания в соответствии с положениями статьи 74.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" принять решение о досрочном прекращении полномочий главы Никольского городского поселения. Оспариваемое решение Совета депутатов нельзя признать законным

Суд апелляционной инстанции также правомерно исходил из того, что прокурор, реализуя полномочия по обращению в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации) вправе заявить требование о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность, по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О противодействии коррупции".

Прокуратура, будучи наделенной функцией по надзору за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, не может быть лишена права на собственное решение относительно обращения с исковым заявлением в суд; при этом поступившее от прокурора исковое заявление подлежит оценке судом, и именно судебный контроль выступает гарантией прав граждан в соответствующих правоотношениях (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 июля 2022 года N 27-П).

В этом случае принятие решения о прекращении полномочий такого лица находится в компетенции суда независимо от принятых представительным органом местного самоуправления решений об отказе в прекращении его полномочий.

При этом, вопреки доводам кассационной жалобы, положения пункта 4 части 2 статьи 74.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" прямо предусматривают несоблюдение ограничений, запретов, неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", что в данном случае установлено в судебном порядке, в качестве основания для удаления главы муниципального образования в отставку. Каких-либо альтернативных мер ответственности, о чем ставится вопрос в дополнении к кассационной жалобе, законом не предусмотрено.

Федеральный законодатель для таких коррупционных правонарушений, с учетом самой по себе потенциальной опасности таких деяний предусмотрел соразмерную им меру воздействия в виде безусловного досрочного прекращения полномочий (удаления в отставку) соответствующего должностного лица.

Таким образом, поскольку в данном деле речь идет о безусловном случае досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица местного самоуправления, принятие соответствующего решения судом по заявлению прокурора, который наделен специальной компетенцией по обеспечению законности как в целом, так и при исполнении антикоррупционного законодательства, когда требования прокурора обусловлены неисполнением представительным органом муниципального образования обязанности принять решение о досрочном прекращении полномочий выборного должностного лица местного самоуправления, не может рассматриваться как нарушение прав освобождаемого от должности (удаленного в отставку) должностного лица местного самоуправления.

Юридически значимые обстоятельства по делу определены судом апелляционной инстанции верно и с достаточной полнотой.

Несогласие подателя кассационной жалобы с выводами суда апелляционной инстанции, иная оценка фактических обстоятельств дела, а также иное толкование положений законодательства, не означает допущенной судом апелляционной инстанции при рассмотрении дела судебной ошибки.

Иные доводы кассационной жалобы также не могут служить основанием для отмены обжалуемого апелляционного определения, поскольку не свидетельствуют о существенных нарушениях судом апелляционной инстанции норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела.

Нарушений положений процессуального закона, влекущих безусловную отмену судебных актов, не установлено.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судом апелляционной инстанции не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 26 октября 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу Белова Ильи Петровича - без удовлетворения.

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 26 октября 2023 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 28 февраля 2024 года.

Председательствующий

Судьи