Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 14 марта 2024 г. по делу N 8а-1560/2024[88а-2655/2024]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Фахретдиновой Р.Ф, судей Зайнуллиной Г.К. и Белоусовой Ю.К, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Ставрополя Ставропольского края на решение Октябрьского районного суда города Ставрополя Ставропольского края от 19 апреля 2023 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 3 августа 2023 г. по административному делу N 2а-677/2023 по административному исковому заявлению Щембеловой Н. П. к администрации города Ставрополя Ставропольского края о признании незаконным постановления об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Зайнуллиной Г.К, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения представителя административного истца Щембеловой Г.И, возражавшей против кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Щембелова Н.П. обратилась в суд с административным иском к администрации города Ставрополя Ставропольского края (далее также - администрация) о признании незаконным постановления об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, возложении обязанности.

В обоснование своих требований указала на то, что ей на праве собственности принадлежит земельный участок, предоставленный под индивидуальное жилищное строительство, на котором расположено принадлежащее ей на праве собственности нежилое здание, используемое под магазин. По заявлению административного истца о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка для размещения магазинов состоялись публичные слушания, по результатам которых комиссия по землепользованию и застройке администрации г. Ставрополя в своем заключении рекомендовала главе г. Ставрополя Ставропольского края отказать ей в выдаче разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка для размещения магазина, в связи с нахождением участка на территории садоводческого товарищества и отсутствием решения собрания, на основании которого глава г. Ставрополя принял решение об отказе в предоставлении соответствующего разрешения. Считает решение административного ответчика нарушающим ее права, поскольку спорный земельный участок располагается в территориальной зоне, градостроительным регламентом которой к условно разрешенному виду использования отнесено, в том числе размещение объектов торговли - магазин. Просит признать незаконным постановление администрации г. Ставрополя N 2469 от 22 июня 2022 г. об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", площадью "данные изъяты" кв.м, расположенного по адресу: "адрес" - 6, "адрес"; возложить на административного ответчика обязанность выдать разрешение на условно разрешенный вид использования указанного земельного участка.

Решением Октябрьского районного суда города Ставрополя от 19 апреля 2023 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 3 августа 2023 г. административный иск удовлетворен.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 31 января 2024 г. и поступившей вместе с делом в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 13 февраля 2024 г, администрация г. Ставрополя Ставропольского края просит отменить судебные акты, ссылаясь на несоответствие выводов, изложенных в обжалованных судебных актах, обстоятельствам административного дела, неправильное применение судами норм материального права, указывая на то, что спорный земельный участок расположен в территориальной зоне Ж-4 - Зона садоводческих, огороднических некоммерческих объединений граждан, где вид "магазины" относится к условно разрешенному виду использования для данной территориальной зоны. Между тем, рассматриваемый объект расположен на территории некоммерческого объединения граждан, а сети инженерной инфраструктуры являются общим имуществом его членов. Заявителем не представлено решение общего собрания членов СНТ "Калина Красная" о согласовании использования земельного участка, обеспечиваемого инженерной и транспортной инфраструктурой товарищества для коммерческих целей или информация об индивидуальной подключении объекта к инженерным сетям, именно эти обстоятельства и явились основанием для дачи рекомендации об отказе в выдаче разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка для размещения магазина.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы. Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения представителя административного истца Щембеловой Г.И, возражавшей против кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции считает, что такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Как установлено судом и следует из материалов дела, Щембелова Н.П. является собственником земельного участка, с кадастровым номером "данные изъяты", площадью "данные изъяты" кв.м, расположенного по адресу: "адрес" - "адрес" "адрес", из категории земель населенных пунктов, с видом разрешенного использования под индивидуальное жилищное строительство, на котором находится принадлежащее административному истцу на праве собственности нежилое здание с кадастровым номером "данные изъяты" площадью "данные изъяты" кв.м.

Данный земельный участок располагается в территориальной зоне Ж-4 "Зона садоводческих огороднических некоммерческих объединений граждан", градостроительным регламентом которой к условно разрешенному виду использования отнесено, в том числе, размещение магазинов (пункт 4.4 статьи 42 Правил землепользования и застройки муниципального образования г. Ставрополя, утвержденных постановлением администрации г. Ставрополя N 2342 от 15 октября 2021 г.).

В связи с тем, что заявителем не представлено решение общего собрания членов СНТ "Калина Красная" о согласовании использования земельного участка, обеспечиваемого инженерной и транспортной инфраструктурой товарищества, для коммерческих целей 6 октября 2022 г. управлением архитектуры комитета градостроительства администрации города Ставрополя Ставропольского края дано отрицательное градостроительное заключение.

Заключением от 13 октября 2022 г. о результатах общественных обсуждений, проведенных комиссией по землепользованию и застройке г. Ставрополя, рекомендовано главе администрации г. Ставрополя об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка и объекта капитального строительства. В ходе проведения общественных обсуждений комитетом градостроительства администрации г. Ставрополя внесено замечание о том, что рассматриваемый объект расположен на территории некоммерческого объединения граждан, сети инженерной инфраструктуры которого являются общим имуществом его членов. Заявителем не представлено решение общего собрания членов СНТ "Калина Красная" о согласовании использования земельного участка, обеспечиваемого инженерной и транспортной инфраструктурой товарищества для коммерческих целей или информация об индивидуальном подключении объекта к инженерным сетям.

На основании рекомендаций комиссии главой г. Ставрополя принято постановление N 2469 от 17 ноября 2022 г. об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка.

Считая указанное постановление незаконным, Щембелова Н.П. обратилась с настоящим административным иском в суд.

В силу части 9 статьи 1, пункт 3 части 2, часть 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельных участков, объектов капитального строительства определяются на основе градостроительного регламента соответствующей территориальной зоны, входящего в состав правил землепользования и застройки.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

Частью 6 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 Градостроительного кодекса, согласно положений которого, физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию (часть 1). Вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений данной статьи (часть 2). В случае, если условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства может оказать негативное воздействие на окружающую среду, общественные обсуждения или публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, подверженных риску такого негативного воздействия (часть 3). На основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации (часть 8). На основании указанных рекомендаций глава местной администрации в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения.

Указанное решение подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети Интернет (часть 9).

Как видно из приведенных нормативных положений, одним из этапов получения разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка является проведение общественных обсуждений или публичных слушаний.

Проведение общественных обсуждений или публичных слушаний по вопросам выработки градостроительных решений направлено на обеспечение комплексного учета интересов населения, соблюдение права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Согласно части 3 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации участниками публичных слушаний по проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства являются граждане, постоянно проживающие в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или объект капитального строительства, в отношении которых подготовлены данные проекты, правообладатели находящихся в границах этой территориальной зоны земельных участков и (или) расположенных на них объектов капитального строительства, граждане, постоянно проживающие в границах земельных участков, прилегающих к земельному участку, в отношении которого подготовлены данные проекты, правообладатели таких земельных участков или расположенных на них объектов капитального строительства, правообладатели помещений, являющихся частью объекта капитального строительства, в отношении которого подготовлены данные проекты, а в случае, предусмотренном частью 3 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации, также правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, подверженных риску негативного воздействия на окружающую среду в результате реализации данных проектов.

Разрешая спор, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что на момент проведения публичных слушаний не было получено предложений и замечаний от граждан - участников общественных обсуждений и постоянно проживающих на территории, в пределах которой проводятся общественные обсуждения; предложения и замечания иных участников общественных обсуждений не поступали, а отсутствие решения общего собрания СНТ "Калина Красная" о согласовании использования земельного участка, обеспечиваемого инженерной и транспортной инфраструктурой товарищества, для коммерческих целей или информация об индивидуальном подключении объекта к инженерным сетям не является основанием к отказу в предоставлении муниципальной услуги.

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции полагает данные выводы судов первой и апелляционной инстанций преждевременными, сделанными без выяснения имеющих существенное значение для правильного разрешения дела обстоятельств.

В силу статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и обеспечение участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия.

Статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В соответствии со статьей 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 2); изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов (пункт 3).

Из анализа положений пункта 1 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, подпункта 9 статьи 1 и статей 37 и 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, установленные в градостроительном регламенте, должны соотноситься с видами разрешенного использования земельных участков, поскольку виды разрешенного использования являются, по сути, видами деятельности, осуществлять которую возможно при обязательном соблюдении требований, установленных градостроительным регламентом.

Таким образом, изменение вида разрешенного использования в целях осуществления строительства, реконструкции либо иного использования земельного участка возможно в том случае, если планируемая деятельность не приведет к нарушению градостроительного регламента в части установленных в нем предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков, предельных параметров разрешенного строительства.

Более того, Федеральным законом от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" установлены особенности регулирования земельных отношений и отношений в области градостроительной деятельности применительно к использованию земельных участков для ведения гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд.

Согласно части 24 статьи 54 названного Федерального закона изменение вида разрешенного использования отдельных садовых или огородных земельных участков, образованных из земельного участка, предоставленного созданному до дня вступления в силу Федеральным законом от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" садоводческому или огородническому некоммерческому объединению граждан (за исключением случаев, если такое некоммерческое объединение ликвидировано или исключено из единого государственного реестра юридических лиц как недействующее), не допускается.

Таким образом, орган местного самоуправления ограничен в возможности предоставить разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка, расположенный в пределах созданного до дня вступления в силу Федеральным законом от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" садоводческого некоммерческого объединения граждан.

Однако суды первой и апелляционной инстанций в нарушение вышеприведенных законоположений не проверили, приведет ли планируемая деятельность заявителя к нарушению градостроительного регламента в части установленных в нем предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков, предельных параметров разрешенного строительства; образован ли спорный земельный участок из земельного участка, предоставленного созданному до дня вступления в силу Федеральным законом от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" садоводческому некоммерческому объединению граждан, и после этого установить соответствие или несоответствие оспариваемого постановления требованиям закона, принятого уполномоченным органом в порядке статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации с соблюдением последовательности процедур и действий, осуществляемых комиссией по землепользованию и застройке г. Ставрополя и главой местной администрации с учетом рекомендаций об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка по результатам общественных обсуждений.

Также следовало разрешить вопрос о субъектном составе участвующих в деле лиц, с учетом того, затрагиваются ли права и законные интересы некоммерческого объединения граждан как объединения, которому предоставлен участок, из которого образован спорный земельный участок.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации определяет задачи административного судопроизводства (статья 3), принципы, к которым относятся в том числе правильное рассмотрение административных дел, законность и справедливость при их разрешении (статья 6). Данные положения корреспондируют части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в соответствии с которой решение суда должно быть законным и обоснованным.

Как следует из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в постановлении от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении", судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Обжалуемые судебные акты приведенным требованиям не соответствуют, в связи с чем подлежат отмене, а дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное выше и разрешить административное дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами с учетом субъектного состава участвующих в нем лиц.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Октябрьского районного суда города Ставрополя Ставропольского края от 19 апреля 2023 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 3 августа 2023 г. отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Приостановление исполнения судебных актов отменить.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения, может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Ф. Фахретдинова

Судьи Г.К. Зайнуллина

Ю.К. Белоусова

Мотивированное кассационное определение изготовлено 14 марта 2024 г.