Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 27 февраля 2024 г. по делу N 8а-2543/2024[88а-7553/2024]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Поддымова А.В, судей Александровой К.А. и Софронова В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Орла на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 2 ноября 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению Ноздриной В.Ю. к администрации города Орла о признании незаконным отказа в перераспределении земельного участка.

Заслушав доклад судьи Поддымова А.В, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Ноздрина В.Ю. обратилась в суд с административным исковым заявлением к администрации города Орла о признании незаконным отказа в перераспределении земельного участка, мотивируя тем, что она является собственником земельного участка, разрешенный вид использования - для эксплуатации и обслуживания жилого дома, общей площадью 785 кв. м, с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес" Она обратилась в администрацию г. Орла с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории площадью 953 кв.м, образуемого путем перераспределения земельного участка, с кадастровым номером N, с землями неразграниченной государственной собственности, площадью 168 кв.м. На указанное обращение истцом получен ответ администрации г. Орла от 30 мая 2023 года N Н-2151 об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка, образуемого в результате перераспределения, поскольку формирование земельного участка в испрашиваемых границах приведет к сужению улицы до 7 метров, что не соответствует требованиям СП 42.13330.2016. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*, утвержденных приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 года N 1034/пр (далее - СП 42.13330.2016). Данное решение Ноздрина В.Ю. считает незаконным, нарушающим ее права.

Решением Советского районного суда г. Орла от 13 июля 2023 года в удовлетворении исковых требований Ноздриной В.Ю. к администрации г. Орла о признании незаконным отказа в перераспределении земельного участка отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 2 ноября 2023 года решение Советского районного суда г. Орла от 13 июля 2023 года отменено, по делу принято новое решение, которым административные исковые требования Ноздриной В.Ю. удовлетворены. Признано незаконным решение администрации г. Орла, изложенное в письме от 30 мая 2023 года N Н-2151, об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории площадью 953 кв. м, образуемого путем перераспределения земельного участка с кадастровым номером N, местоположение: "адрес", площадью 785 кв. м, с землями неразграниченной государственной собственности площадью 168 кв. м. На администрацию г. Орла возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Ноздриной В.Ю. об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории площадью 953 кв. м, образуемого путем перераспределения земельного участка с кадастровым номером N, местоположение: "адрес", площадью 785 кв. м, с землями неразграниченной государственной собственности площадью 168 кв. м. А также на администрацию г. Орла возложена обязанность в течение месяца со дня рассмотрения дела судом апелляционной инстанции сообщить об исполнении решения Ноздриной В.Ю. и суду.

Не согласившись с принятым по делу апелляционным определением, администрация г. Орла 26 декабря 2023 года через суд первой инстанции обратилась в Первый кассационный суд общей юрисдикции с кассационной жалобой (поступила 19 января 2023 года), в которой ставится вопрос о его отмене ввиду незаконности и необоснованности. Указывает, что несмотря на отсутствие проекта межевания территории и утвержденных в установленном законе порядке красных линий, перераспределение земель, государственная собственность на которые не разграничена, в рассматриваемом случае может привести к неконтролируемому замещению всей свободной территории города без учета необходимого баланса частных и публичных интересов, к нарушению планомерного развития территории.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований не установлено.

В соответствии с пунктом 1 статьи 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в случаях и в порядке, которые предусмотрены главой V.4 названного Кодекса (пункт 3 статьи 11.7 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации к требованиям к образуемым и измененным земельным участкам относятся: предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами (п. 1). Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяются в соответствии с названным Кодексом, другими федеральными законами (п. 2). Границы земельных участков не должны пересекать границы муниципальных образований и (или) границы населенных пунктов (п. 3). Не допускается раздел, перераспределение или выдел земельных участков, если сохраняемые в отношении образуемых земельных участков обременения (ограничения) не позволяют использовать указанные земельные участки в соответствии с разрешенным использованием (п. 4). Не допускается раздел, перераспределение или выдел земельных участков, если сохраняемые в отношении образуемых земельных участков обременения (ограничения) не позволяют использовать указанные земельные участки в соответствии с разрешенным использованием (п. 5). Образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные данным Кодексом, другими федеральными законами (п. 6).

Не допускается образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон, лесничеств, лесопарков, за исключением земельного участка, образуемого для проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения линейных объектов, гидротехнических сооружений, а также водохранилищ, иных искусственных водных объектов (п. 7).

Судами установлено и из материалов дела следует, что Ноздриной В.Ю. на праве собственности принадлежит земельный участок, относящийся к категории земель населенных пунктов, с разрешенным видом использования для эксплуатации и обслуживания жилого дома, общей площадью 785 кв. м, с кадастровым номером N, расположенный по адресу: г. Орел, ул. Зеленый Берег.

16 мая 2023 года Ноздрина В.Ю. обратилась в администрацию г. Орла с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка, образуемого в результате перераспределения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: г. Орел, ул. Зеленый Берег, и земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Площадь образуемого в результате перераспределения земельного участка составляет 953 кв.м. К заявлению административным истцом было приложено: схема расположения земельного участка, выписка из Единого государственного реестра недвижимости, копия паспорта.

30 мая 2023 года письмом N Н-2151 администрация г. Орла отказала Ноздриной В.Ю. в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территорий.

В качестве основания для отказа административным ответчиком указано на то, что формирование земельного участка в испрашиваемых границах приведет к сужению улицы Зеленый Берег до 7 метров, что не соответствует требованиям СП 42.13330.2016, согласно которым ширина улицы в жилой застройке в красных линиях должна составлять не менее 15 метров. Не подлежат приватизации земельные участки общего пользования, занятые улицами, проездами, автомобильными дорогами (пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации). В границах образуемого земельного участка расположена воздушная линия электропередачи с опорой.

Разрешая возникший спор по существу и отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции, руководствуясь положениями статей 11.2, 11.7, 11.9 11.10, 39.28, 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации, примечанием 1 к таблице 11.2 СП 42.13330.2016, исходил из того, что улица Зеленый Берег находится в жилой застройке, схема расположения перераспределяемого земельного участка подготовлена без учета утвержденного документа территориального планирования и ведет к сужению улицы, эксплуатируемой для проезда до недопустимых параметров (от 6, 4 м. до 7.7 м.), и значительному уменьшению территории общего пользования.

Суд апелляционной инстанции признал постановленное решение суда первой инстанции незаконным и необоснованным, указав на отсутствие разработанных проекта планировки и проекта межевания территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования, в пределах которых расположен испрашиваемый земельный участок, а также на неустановление факта расположения испрашиваемого земельного участка в переделах красных линий территорий общего пользования.

Подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации, положения об особо охраняемой природной территории, наличия зон с особыми условиями использования территорий, земельных участков общего пользования, территорий общего пользования, красных линий, местоположения границ земельных участков, местоположения зданий, сооружений (в том числе размещение которых предусмотрено государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации и (или) региональными инвестиционными программами), объектов незавершенного строительства (пункт 2 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации).

В пункте 12 вышеназванной статьи указано, что форма схемы расположения земельного участка, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе, требования к формату схемы расположения земельного участка при подготовке схемы расположения земельного участка в форме электронного документа, требования к подготовке схемы расположения земельного участка устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В свою очередь, схема расположения земельного участка утверждается решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченных на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, если иное не предусмотрено названным Кодексом (пункт 13).

В соответствии с пунктом 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является: 1) несоответствие схемы расположения земельного участка ее форме, формату или требованиям к ее подготовке, которые установлены в соответствии с пунктом 12 данной статьи; 2) полное или частичное совпадение местоположения земельного участка, образование которого предусмотрено схемой его расположения, с местоположением земельного участка, образуемого в соответствии с ранее принятым решением об утверждении схемы расположения земельного участка, срок действия которого не истек; 3) разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 названного Кодекса требований к образуемым земельным участкам; 4) несоответствие схемы расположения земельного участка утвержденному проекту планировки территории, землеустроительной документации, положению об особо охраняемой природной территории; 5) расположение земельного участка, образование которого предусмотрено схемой расположения земельного участка, в границах территории, для которой утвержден проект межевания территории, за исключением случаев, установленных федеральными законами; 6) разработка схемы расположения земельного участка, образование которого допускается исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории.

Пунктом 3 статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в соответствии с утвержденным проектом межевания территории либо при отсутствии такого проекта в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка.

В силу подпункта 11 пункта 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, если имеются основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, предусмотренные пунктом 16 статьи 11.10 названного Кодекса.

Решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков должно быть обоснованным и содержать указание на все основания отказа (пункт 10 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации).

Ноздриной В.Ю. фактически используется земельный участок площадью 953 кв.м. Со стороны фасада жилого дома административного истца по границе испрашиваемого ею земельного участка расположен забор с основанием и столбами из кирпичной кладки, с металлическими секциями ограждения. При этом заборы смежных жилых домов образуют одну прямую линию с забором, расположенным на испрашиваемом земельном участке. Примерная ширина проезда (дороги) от указанных заборов до заборов параллельных домовладений составляет около 7 м.

Земельный участок и находящийся на нем жилой дом перешли к Ноздриной В.Ю. в собственность в порядке наследования. Забор, по границе которого она просит утвердить схему расположения земельного участка, существует около тридцати лет, проезду транспортных средств не препятствует.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9, статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципальных образований отнесен генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 названного кодекса). Генеральный план городского округа содержит, в том числе карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа, на которых отображаются, в частности, планируемые для размещения объекты местного значения городского округа (автомобильные дороги местного значения); границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (часть 3, пункты 1 и 3 части 5 статьи 23 поименованного кодекса).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации реализация документов территориального планирования осуществляется путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования.

В соответствии с частью 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (часть 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В подпункте "а" пункта 1 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации указано, что основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых помимо прочего отображаются красные линии.

Из пункта 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что красные линии - линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории.

В пунктах 2 и 3 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации указано, что на чертежах межевания территории отображаются, в том числе красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 данной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Кроме того, в силу положений пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Исходя из содержания понятия территории общего пользования, данного в пункте 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и учитывая, что установленный запрет на приватизацию земель общего пользования направлен на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к местам общего пользования и природным объектам, предназначенным для удовлетворения общественных интересов населения, границы такой территории (как существующие, так и планируемые) должны быть установлены в соответствии с требованиями градостроительного законодательства.

Из анализа приведенных выше норм следует, что границы автомобильных дорог должны быть отражены в документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий.

Как следует из материалов дела, проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования в рассматриваемом случае не разработан, факт расположения испрашиваемого земельного участка в переделах красных линий территорий общего пользования в ходе рассмотрения дела не установлен.

Учитывая вышеприведенные положения закона, а также отсутствие доказательств наличия объективных причин невозможности удовлетворения заявления Ноздриной В.Ю. о перераспределении земельного участка, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый отказ нельзя признать соответствующим критериям необходимости, пропорциональности и соразмерности ограничения прав и законных интересов административного истца, конституционно значимым целям и не нарушающим разумный баланс частных и публичных интересов, вытекающий из статей 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Установленные по административному делу фактические обстоятельства, оцениваемые судом апелляционной инстанции применительно к вышеприведенным нормам, подтверждают правомерность его выводов об удовлетворении административного иска, поскольку они сделаны при правильно определенном характере правоотношений, возникшем между сторонами по делу, и законе, подлежащем применению, верном определении юридически значимых обстоятельств по делу и законном распределении бремени доказывания между сторонами (статья 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), достаточности собранных по делу доказательств и их надлежащей оценке по правилам статьи 84 упомянутого Кодекса, тщательном исследовании всех фактических обстоятельств дела, их доказанности.

Кассационная жалоба не содержит доводов, которым не была дана оценка судом апелляционной инстанции.

Оснований не согласиться с обоснованностью и правомерностью указанных выводов суда апелляционной инстанции не имеется. Все выводы, приведенные в судебном акте, исчерпывающе мотивированы, основаны на обстоятельствах, установленных судом по результатам надлежащей правовой оценки представленных доказательств, и не противоречат нормам закона, регулирующим спорные правоотношения.

Доводы кассационной жалобы об обратном направлены на переоценку доказательств и на несогласие с выводами суда апелляционной инстанции по результатам их оценки, что в соответствии с частью 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полномочия суда кассационной инстанции не входит и основанием для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке не может являться.

При рассмотрении дела судом апелляционной инстанции нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, в том числе указанных в части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не допущено.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 2 ноября 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Орла - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 13 марта 2024 года.

Председательствующий

Судьи