Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 12 марта 2024 г. по делу N 8а-1029/2024[88а-9113/2024]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Капункина Ю.Б, Раптановой М.А, с участием прокурора Костюка А.И.

рассмотрела кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Баюровой Т.А. на решение Центрального районного суда г. Волгограда от 15 марта 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 28 июня 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению ИП Баюровой Т.А. к администрации Волгограда об оспаривании нормативно-правового акта.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

ИП Баюрова Т.А. обратилась в Центральный районный суд г. Волгограда с административным исковым заявлением, в котором просила: признать недействующей с даты вступления решения суда по данному делу в законную силу схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда, утвержденную постановлением администрации Волгограда от 1 февраля 2017 года N в части, предусматривающей размещение на территории "адрес" нестационарного торгового объекта - павильона площадью 27 кв. м, номер 1.587 в схеме, по адресу: "адрес" (далее - спорный объект/павильон).

В обоснование административного иска заявитель указал, что Баюрова Т.А. и администрация Советского района Волгограда 23 сентября 2022 года заключили договор N-н на размещение спорного павильона. Неотъемлемой частью указанного договора является топосъемка - графическая схема масштабом 1:500 с нанесением на ней границ торгового объекта на местности, с указанием всех существующих коммуникаций, таких как газовые, канализационные и водопроводные трубы, линии электропередач, кабели связи, здания, строения, сооружения, дороги и так далее. Указанное место размещения N 1.587 было включено в схему размещения постановлением администрации Волгограда от 1 февраля 2017 года N "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда". 24 сентября 2022 года ИП Баюрова Т.А. обратилась к ФИО, чьей основной деятельностью является производство строительных металлических конструкций, изделий и их частей, с заявкой на изготовление, установку и последующее гарантийное обслуживание торгового павильона по месту N, поскольку ранее указанный предприниматель изготовил для нее четыре торговых объекта. Письмом от 29 сентября 2022 года ФИО. сообщил ИП Баюровой Т.А, что изготовление и установка торгового павильона по месту N невозможны, как и последующее его гарантийное обслуживание, поскольку, как следует из схемы размещения 1:500, место находится в охранной зоне канализации, водопровода, линии связи и электропередачи, в связи с чем его размещение и эксплуатация запрещены нормами действующего законодательства, это несет угрозы жизни и здоровью граждан, а в случае аварийной ситуации торговый объект придется полностью разбирать и демонтировать для проведения ремонтных работ сетей. При таких обстоятельствах невозможно выполнение работ и гарантийное обслуживание строения.

Таким образом, размещение торгового объекта по указанному адресу невозможно, что нарушает права и законные интересы ИП Баюровой Т.А, а также неопределенного круга лиц - пользователей и владельцев инженерных коммуникаций. 12 октября 2022 года административный истец обратился в департамент экономического развития и инвестиций администрации Волгограда, а также в администрацию Советского района Волгограда с заявлениями об исключении спорного места из схемы размещения, поскольку установка торгового павильона там запрещена, а ведение предпринимательской деятельности невозможно. Решением межведомственной комиссии от 16 декабря 2022 года в исключении спорного места размещения N отказано без указания мотивов и оснований. 28 декабря 2022 года в адрес ИП Баюровой Т.А. администрация Советского района Волгограда направила уведомление об отказе в исключении места из схемы.

Решением Центрального районного суда г. Волгограда от 15 марта 2023 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 28 июня 2023 года решение Центрального районного суда г. Волгограда от 15 марта 2023 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 26 декабря 2023 года, ИП Баюрова Т.А. ставит вопрос об отмене решения Центрального районного суда г. Волгограда от 15 марта 2023 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 28 июня 2023 года. По мнению заявителя, судами проигнорирован факт нарушения порядка принятия оспариваемого нормативно-правового акта в виде отсутствия согласований спорного места размещения в структурных подразделениях. Ссылается на наличие иной судебной практики по аналогичным спорам. Указывает, что ограничения права пользования земельными участками в пределах охранных зон объектов коммунальной инфраструктуры прямо установлены законодательными актами Российской Федерации. Полагает, что факт нарушения прав, как административного истца, так и неопределенного круга лиц доказан заключением строительно-технической экспертизы, актом осмотра и заключением администрации Советского района Волгограда, а также позицией административного ответчика.

Определением судьи от 13 февраля 2024 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В возражениях относительно кассационной жалобы администрация Волгограда выражает несогласие с доводами жалобы.

ИП Баюрова Т.А, представители администрации Советского района Волгограда, департамента экономического развития и инвестиций администрации Волгограда в заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие данных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, объяснения представителя администрации Волгограда Скобельцевой Д.А, возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора Костюка А.И, полагавшего обжалуемые судебные акты законными и обоснованными, изучив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

В силу части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с частью 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление (пункт 1 части 8 статьи 213 КАС РФ).

В силу пункта 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ).

Согласно подпункту 69 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов реализации государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, проведения информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, разработки и реализации мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, и осуществления иных полномочий, предусмотренных Законом N 381-ФЗ.

Пунктом 6 статьи 2 Закона N 381-ФЗ определено, что нестационарным торговым объектом является торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

В соответствии с частями 1 - 3 и 5 статьи 10 этого федерального закона размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Порядок включения в схему размещения, названную в части 1 упомянутой статьи, нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Схема размещения нестационарных торговых объектов и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, а также размещению на официальных сайтах органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

В соответствии с пунктом 2 Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2010 года N 772, включение объектов в схему размещения осуществляется органом местного самоуправления по согласованию с федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющими полномочия собственника имущества.

В соответствии со статьей 39 Устава города-героя Волгограда к полномочиям администрации Волгограда отнесены, в том числе разработка и утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов.

Приказом комитета промышленности и торговли Волгоградской области от 4 февраля 2016 года N 14-ОД утвержден Порядок разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгоградской области, устанавливающий процедуру разработки, утверждения и изменения органами местного самоуправления схем размещения нестационарных объектов, осуществляющих торговую деятельность на территории муниципальных образований Волгоградской области, направленный на формирование единых правил размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгоградской области.

Как видно из материалов дела, постановлением администрации Волгограда от 1 февраля 2017 года N в соответствии с названным выше приказом утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда.

Указанное постановление опубликовано 2 февраля 2017 года в газете " "данные изъяты"" N и действует с даты его официального опубликования.

Спорный павильон включен в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда постановлением администрации Волгограда от 1 февраля 2017 года N

В период 2017 - 2021 годов на указанном месте размещался торговый объект ФИО1, который был демонтирован предпринимателем в добровольном порядке, после чего приказом управления экономического развития и инвестиций аппарата главы Волгограда от 9 августа 2022 года N организован и проведен конкурс на право заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта на территории Волгограда.

В соответствии с протоколом заседания конкурсной комиссии от 12 сентября 2022 года ИП Баюровой Т.А. предоставлено право разместить нестационарный торговый объект в месте под номером N в схеме размещения по адресу: "адрес"

23 сентября 2022 года ИП Баюровой Т.А. и администрацией Советского района Волгограда заключен договор N на размещение спорного павильона площадью 27 кв. м.

В соответствии с пунктом 2.1.1 договора на размещение от 23 сентября 2022 года ИП Баюрова Т.А. обязана обеспечить размещение объекта, соответствующего требованиям пункта 1.1. раздела 1 названного договора со дня его подписания в течение 2 месяцев и использовать объект для осуществления торговой деятельности.

12 октября 2022 года ИП Баюрова Т.А. обратилась в департамент экономического развития и инвестиций администрации Волгограда, а также в администрацию Советского района Волгограда с заявлениями об исключении спорного места под номером N из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда, поскольку установка торгового павильона, по ее мнению, там запрещена, а ведение предпринимательской деятельности невозможно.

Решением межведомственной комиссии от 16 декабря 2022 года в исключении спорного места размещения N отказано, что подтверждается протоколом межведомственной комиссии N, о чем 28 декабря 2022 года ИП Баюровой Т.А. направлено уведомление.

Согласно актам осмотра, произведенным сотрудниками администрации Советского района Волгограда, от 10 января и 13 марта 2023 года, нестационарный торговый объект, осуществляющий торговую деятельность, со дня заключения договора ИП Баюровой Т.А. не установлен, торговая деятельность не велась, чем установлено нарушение административным истцом условий договора.

Уведомлением от 27 февраля 2023 года N ИП Баюрова Т.А. уведомлена о расторжении договора в одностороннем порядке ввиду неисполнения условий договора N, а именно неразмещения хозяйствующим субъектом павильона в месте, определенным договором, в течение 2 месяцев.

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт не находится в противоречии с иными правовыми актами, на которые ссылается административный истец, и не нарушает права, свободы и законные интересы ИП Баюровой Т.А.

Судебная коллегия по административным делам Волгоградского областного суда, соглашаясь с приведенными выводами, также отметила, что оспариваемое административным истцом постановление администрации Волгограда от 1 февраля 2017 года N, которым утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда, принято органом местного самоуправления в пределах установленных законом полномочий и с соблюдением установленной Порядком разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгоградской области процедуры (далее - Порядок).

В соответствии с пунктом 2.2 Порядка схема является единой для муниципального района, городского округа и утверждается нормативным правовым актом уполномоченного органа местного самоуправления соответствующего муниципального образования на срок до десяти лет.

По правилам пункта 3.1 Порядка внесение изменений в схему, в случае включения или исключения из нее мест размещения нестационарных торговых объектов, изменения вида нестационарных торговых объектов, видов деятельности (специализации) нестационарных торговых объектов, площади места размещения нестационарных торговых объектов осуществляется в порядке, установленном разделом 2 данного Порядка, с особенностями, установленными названным разделом Порядка.

Пунктом 3.2 Порядка предусмотрен исчерпывающий перечень оснований к исключении места размещения нестационарного торгового объекта из схемы, к числу которых относятся: а) если место размещения нестационарного торгового объекта не востребовано хозяйствующими субъектами в течение 1 года после включения в схему; б) принятие решения: об изъятии земельного участка, на котором предусмотрено место размещения нестационарного торгового объекта, для государственных или муниципальных нужд; о комплексном благоустройстве земельного участка, на котором предусмотрено место размещения нестационарного торгового объекта (киоска, павильона, торговой галереи); в) если место размещения нестационарного торгового объекта не соответствует требованиям действующего законодательства.

Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда разработана с учетом требований земельного законодательства, нормативных правовых актов в сфере градостроительной деятельности, сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия; санитарно-эпидемиологического благополучия населения, пожарной безопасности, безопасности дорожного движения, охраны окружающей среды, благоустройства, розничной торговли, в том числе регулирования оборота табачных изделий, алкогольной продукции (включая пиво и напитки, изготавливаемые на его основе) и иными нормативными правовыми актами, устанавливающими обязательные требования к размещению нестационарных торговых объектов и правил осуществления торговой деятельности.

Каких-либо заключений от организаций и органов, указанных в Порядке, подтверждающих невозможность размещения нестационарного торгового объекта в виде павильона в месте под номером N в схеме размещения по адресу: "адрес" при принятии оспариваемого постановления главы администрации Волгограда N не имелось, при этом указанный Порядок не содержит запрета размещения нестационарных торговых объектов в охранных зонах инженерных сетей, как и необходимость согласования возможности размещения нестационарных торговых объектов с владельцами инженерных сетей.

Боле того, в связи с расторжением договора N на размещение спорного павильона площадью 27 кв. м на земельном участке с номером N в схеме размещения по адресу: г "адрес" вследствие нарушения административным истцом положений договора, оспариваемым нормативным актом не нарушаются права и законные интересы административного истца.

При изложенных обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что нарушения формы, процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта и правил введения его в действие в рассматриваемом случае отсутствуют.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции не находит оснований не согласиться с приведенными выводами судов обеих инстанций.

Исходя из положений статей 208, 213, 215 КАС РФ, признание недействующим нормативного правового акта возможно только при его несоответствии иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, сопряженном с нарушением прав, свобод и законных интересов административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление.

При этом в силу частей 8 и 9 статьи 213 КАС РФ обязанность доказывания факта нарушения оспариваемым нормативным правовым актом прав, свобод и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в суд.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, повторяют позицию ИП Баюровой Т.А. в судах первой и апелляционной инстанций, которой дана надлежащая оценка, сводятся к переоценке исследованных судами первой и апелляционной инстанций доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных им по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 КАС РФ, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы, содержащиеся в обжалованных судебных актах, соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными, вопреки доводам кассационной жалобы, исходя из норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебных актов, при разрешении дела судами не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Центрального районного суда г. Волгограда от 15 марта 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 28 июня 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Баюровой Т.А. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 22 марта 2024 года.